Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. N. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Organ wskazał, że - w wyniku analizy konta płatnika - ustalono, że płatnik w terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., nie złożyła deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec-maj 2020 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 31zq ust. 7 i art. 31 zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.); dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19".
Pismem z dnia 2 października 2020 r. płatnik zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniosła, że w związku z prowadzeniem jednoosobowej działalności gospodarczej i niezatrudnianiem pracowników, nie składa deklaracji DRA, gdyż w oddziale ZUS otrzymała informację, iż nie jest zobowiązana do ich składania.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] organ utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że płatnik w terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., nie złożyła deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec-maj 2020 r. Nadto organ wskazał, że płatnik, jako opłacająca składki za siebie zgłosiła do ubezpieczeń w ramach Małej Działalności Gospodarczej Plus (MDG+), tzw. "mały ZUS+", jednak nie złożyła dokumentu DR2"1" za styczeń 2020 r. i DR2"40" za luty 2020 r. o przychodzie/dochodzie, dlatego utworzone z urzędu przypisy składek za kolejne miesiące, w tym za marzec, kwiecień i maj utworzono w nieprawidłowym wymiarze składek, a w konsekwencji nie złożyła prawidłowej deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za marzec, kwiecień i maj 2020 r., przed 30 czerwca 2020 r.
Nie zgadzając się z ww. decyzją, pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła skargę do sądu, podnosząc, że deklarację DR2"1" złożyła drogą elektroniczną wraz z deklaracją rozliczeniową za styczeń 2020 r., natomiast nie złożyła deklaracji DR2"40", gdyż w 2019 r. poniosła stratę, więc bez znaczenia była okoliczność, czy miała przychód, czy też dochód. Natomiast, składkę płaci w 2020 r. od najniższej podstawy wymiaru, tj. od [...] zł, co wykazała w deklaracji za styczeń 2020 r.
Nadto, w ocenie skarżącej, przepisy dotyczące ulg są niejasno sformułowane oraz, że zastosowała się do informacji ZUS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz - powołując przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) - szeroko wyjaśnił zasady składania dokumentów rozliczeniowych przez płatników składek, w tym płatników tzw. "małego ZUS+".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Wyjaśnić na wstępie należy, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (rozprawa odmiejscowiona). Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi, a tym samym przedmiotem kontroli sądu, jest decyzja, którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2020 r. odmawiającą skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ZUS za marzec-maj 2020 r.
Organ, odwołując się do brzmienia art. 31zo oraz art. 31zq ust. 8 oraz art. 31 zp ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, stwierdził, że skarżąca w terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., nie złożyła deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec-maj 2020 r., dlatego nie przysługiwało jej zwolnienie z opłacania składek za wskazane okresy.
Według skarżącej, postępując zgodnie z informacja ZUS, złożyła w ramach "małego ZUS+" deklarację DR2"1" drogą elektroniczną wraz z deklaracją rozliczeniową za styczeń 2020. Natomiast, uznając, że nie ciąży na niej obowiązek składnia deklaracji za następne miesiące, opłacała składki za następne miesiące od najniższej podstawy wymiaru, tj. od [...] zł, co wykazała w deklaracji za styczeń 2020 r.
Na wstępie wskazać należy, że z przepisów art. 31zo ust. 2 i ust. 2a ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 wynika, że ustawodawca przewidział możliwość skorzystania ze zwolnienia przez płatnika składek, opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia i będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Zgodnie bowiem z tymi przepisami: "Na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", zwanej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. 2a.
Na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2, za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i:
- 1) przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. oraz
- 2) dochód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, nie był wyższy niż 7000 zł.".
Ponadto, na podstawie art. 31zq ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19:
- - za marzec, kwiecień i maj 2020 r., (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach u.s.u.s., chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
- - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
- - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).
Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że warunkiem otrzymania zwolnienia z opłacania składek ZUS za marzec-maj 2020 r. jest m.in. złożenie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec-maj 2020 r.
W rozpatrywanej sprawie organ odmówił skarżącej zwolnienia z opłacania składek za okresy: marzec, kwiecień i maj 2020 r. z tego powodu, że nie złożyła do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za te okresy. Według organu, terminy składania tych dokumentów określa u.s.u.s., jednakże żadnego przepisu organ nie przytoczył. Natomiast, w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwołał się w tym względzie do brzmienia art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19, jednak przepisy te wyraźnie przewidują, że obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. nie dotyczy płatników zwolnionych z ich składania. W rezultacie nie wiadomo z jakiego przepisu, według organu, wynikał obowiązek złożenia przez skarżącą dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA do dnia 30 czerwca 2020 r. Nie wskazano też żadnych przepisów, z których wynikałoby, że w sytuacji gdy skarżąca kontynuowała opłacanie składek po styczniu 2020 r., była zobowiązana przesłać organowi dokumenty rozliczeniowe za (luty) marzec, kwiecień i maj 2020 r. Jednak, zarówno skarżąca, jak i sąd nie mają obowiązku poszukiwania tych przepisów.
Wskazać także należy, że w prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).
Nadto, obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy, decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków.
Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Według sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymagań nie spełnia, bowiem organ w ogóle nie dokonał wywodu prawnego, wskazującego na zastosowane przepisy prawne i osadzonego w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego pozbawienie skarżącej prawa do zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W zaskarżonej decyzji przywołano jedynie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przytoczono brzmienie przepisów art. 31zq ust. 8, art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Zaskarżone decyzje naruszają zatem art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Dopiero w odpowiedzi na skargę organ dokonał wywodu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie. Wskazać jednak należy, że w odpowiedzi na skargę organ nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako swego rodzaju "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 607/20).
Brak stanowiska organu w powyższym zakresie w decyzji pozbawił też skarżącą możliwości odniesienia się do ww. kwestii w skardze.
W tej sytuacji, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2020 - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 2 i art. 135 p.p.s.a. - jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił powyższe uwagi i podjął czynności mające na celu wyjaśnienie kwestii obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych za (luty) marzec-maj 2020 r.
Nadto, organ uwzględni okoliczność, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art.15 zzzzzn2, dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Zgodnie bowiem z art.15 zzzzzn2:
"1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
- 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.".
Powołana regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone.