Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 256), w związku z art. 7 art. 8, art. 14 ust. 1, ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U z 2020 poz. 1341), zgodnie art. 19a ust. 1 i 2, art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.
UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Organ I instancji") z siedzibą w G. nr [...] w sprawie przyznania Z. M. (dalej: "Strona", "Skarżący") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2019 roku, Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok. We wniosku Strona zawnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Łączna powierzchnia deklarowanych działek wynosiła [...] ha, w tym powierzchnia [...] ha upraw roślin strączkowych na ziarno. Wraz z wnioskiem Strona złożyła oświadczenie o powierzchni obszarów proekologicznych.
W dniach [...] lipca 2019 roku w gospodarstwie Strony przeprowadzono kontrolę gospodarstwa metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną. Raport z czynności kontrolnych (Nr dok: [...]) został przekazany Stronie w dniu [...] grudnia 2019 roku, a następnie jego korekta w dniu [...] lutego 2020 roku.
W dniach od [...] grudnia 2019 roku do [...] stycznia 2020 roku w gospodarstwie Strony przeprowadzono kontrolę w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego na działkach [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną na działkach rolnych [...] (pow. stwierdzona [...] ha), [...] (pow. stwierdzona [...] ha), [...](pow. stwierdzona [...] ha), [...] (pow. stwierdzona [...] ha) i [...] (pow. stwierdzona [...] ha) oraz na działce rolnej [...] stwierdzono powierzchnię niekoszoną, która wynosiła [...] %. Raport z czynności kontrolnych (Nr dok: [...]) został przekazany Stronie w dniu [...] marca 2020 roku.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 roku Strona złożyła zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych nr dok: [...].
W dniu [...] maja 2020 roku, przekazano Stronie odpowiedź na zastrzeżenia oraz przekazano korektę raportu. W treści pisma podtrzymano wyniki z czynności kontrolnych w zakresie powierzchnia działek rolnych [...] oraz wskazano na usunięcie kodu nieprawidłowości [...] na działce [...] i zwiększenie powierzchni działki rolnej [...] o powierzchnię uprzednio wykluczoną uznaną jako sad. Do pisma dołączono notatkę inspektora.
Ustalenia w powyższych kontrolach stały się podstawą do wydania w dniu 18 maja 2020 roku, przez Kierownika Biura Powiatu K. ARiMR z siedzibą w G. decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu [...] maja 2020 roku.
Odnośnie jednolitej płatności obszarowej Organ I instancji wskazał, że powierzchnia zadeklarowana przez Wnioskodawcę we wniosku do przyznanie jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha (różnica [...]). Stawka jednolitej płatności obszarowej do [...] ha w 2019 roku wynosi [...] zł.
Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wynosi [...] % Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub [...] ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należało, iż różnica powierzchni wynosiła [...] ha, a jej 1,5 krotność to [...] ha.
Jednocześnie zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 skoro na Stronę nie były nakładane jeszcze tego typu kary administracyjne oraz powierzchnia przedeklarowania nie przekroczyła 10% Organ I instancji dokonał pomniejszenia powierzchni [...] ha o 50 %, stwierdzając tym samym kwotę podlegająca pomniejszeniu w wysokości [...] zł ([...] ha * [...] zł).
W związku z czym jednolita płatność obszarowa została przyznana w wysokości [...] zł ([...] * [...] ha-[...] zł) i płatność została pomniejszona o współczynnik korygujący tj. o kwotę [...]zł, stąd należna kwota płatności wyniosła [...] zł.
W przypadku płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), powierzchnia zadeklarowana przez Wnioskodawcę we wniosku do przyznania płatności wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2019 roku wynosi [...] zł.
Mając na uwadze art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz z art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. skoro stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, a powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Początkowa kwota płatności wynosiła [...] zł ([...] ha * [...] zł), która została dodatkowo pomniejszona o kwotę [...]zł wynikającej z zastosowania współczynnika korygującego. Należna kwota płatności wynosi [...] zł.
Odnośnie do płatności dodatkowej powołując art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Organ I instancji wskazał, że płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Początkowa kwota płatności wynosiła [...] zł ([...] ha * [...] zł), która została dodatkowo pomniejszona o kwotę [...]zł wynikającej z zastosowania współczynnika korygującego. Należna kwota płatności wynosi [...] zł.
W przypadku płatności związanej z uprawą roślin strączkowych na ziarno, Organ I instancji wskazał, że powierzchnia zadeklarowana przez Wnioskodawcę we wniosku do przyznanie płatności wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha. Stawka płatności w 2019 roku wynosiła [...] zł na hektar powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności nieprzekraczającej 75 ha. Początkowa kwota płatności wynosiła [...] zł ([...] ha * [...] zł), która została dodatkowo pomniejszona o kwotę [...]zł wynikającej z zastosowania współczynnika korygującego. Należna kwota płatności wynosi [...] zł.
Dodatkowo Organ I instancji przyznał kwotę [...]zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.
Do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły zastrzeżenia do raportu korekty z czynności kontrolnych nr dok. [...], w odpowiedzi to na które zastrzeżenia, Organ podtrzymał wyniki z czynności kontrolnych oraz wskazał na niezmienienie w uprzednio przekazanej korekcie raportu powierzchni działki rolnej [...], która winna wynosić [...] ha. Wskazał również, iż powierzchnia użytkowana rolniczo działki nr [...] ha również została wliczona do powierzchni działki rolnej [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ II instancji wskazał na czym polegają kontrole na miejscu i według jakich zasad się odbywają. ustaleń dokonano w oparciu o stan faktyczny na gruncie, nie dokonywano swobodnej oceny gruntu, lecz oceny w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego, dotyczącego wymogów, norm i standardów, które w tym przypadku nie zostały spełnione. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. Tym samym raport z kontroli ma decydujące znaczenie jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych.
Kontrola w gospodarstwie Strony przeprowadzona została w sposób rzetelny, a jej wyniki, zdaniem Organu II instancji nie budzą wątpliwości. Poczynione przez kontrolerów ustalenia potwierdza dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działek zadeklarowanych przez Wnioskodawcę oraz szkice pomiarowe obrazujące miejsce położenia obszarów niekwalifikujących się do płatności. Odnosząc się do twierdzeń Strony zawartych w treści odwołania Organ II instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (zdjęć, szkiców z pomiaru) Organ II instancji stwierdził, iż zasadnie Organ I instancji wydał decyzję, w której przyznał płatności do powierzchni ustalonej po przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2019 roku oraz od [...] grudnia 2019 roku do [...] stycznia 2020 roku kontroli działek [...]. Stwierdzenia poczynione przez inspektorów terenowych potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna obrazująca powierzchnię, rodzaj uprawianej rośliny i stan działek zadeklarowanych przez Stronę.
Kontrolerzy ustalając powierzchnię wykluczona jednoznacznie wskazali, iż elementami wykluczonymi z płatności były obszary porośnięte zeszłoroczną trzciną, obszary zakrzaczone i zadrzewione. Sposób użytkowania działek rolnych zobrazowany na dokumentacji zdjęciowej w sposób jednoznaczny wskazuje na różnice między obszarem kwalifikującym się do płatności a obszarem wykluczonym.
Biorąc powyższe pod uwagę zasadnie, zdaniem Organu II instancji dokonano pomniejszenia poszczególnych działek, stwierdzając łączną powierzchnie mniejszą o [...] ha.
Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa art. art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 19a ust. 1 i ust. 2, art. 23 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, Organ II instancji wskazał, iż brak jest możliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie w sposób odmienny lub zgodny z żądaniem Producenta wynikającym z odwołania.
W skardze na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji zarzucając zaskarżonej decyzji, naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że czynności kontrolne prowadzone w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzane zostały, zgodnie z dyspozycją przepisu przez dwie osoby kontrolujące, pomimo, iż z okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że faktycznie w czasie kontroli pomiarów działek, których dotyczy przedmiotowa decyzja, dokonywała jedna osoba, w konsekwencji czego dokonano złamania ustawowej zasady dwuosobowych zespołów kontrolujących i na podstawie tych błędnie zrealizowanych czynności kontrolnych organ rozstrzygał w przedmiotowej sprawie;
- - błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez dokonanie przez organ błędnych i niedokładnych wyliczeń poszczególnych obszarów, tj. działek oznaczonych następującymi symbolami: [...] nr [...] obręb M., [...] nr [...] obręb M., [...] nr [...] obręb Ż., [...] nr [...] obręb M., [...] [...] obręb M., [...] nr [...] obręb M., [...] nr [...] obręb M., [...] nr [...] obręb M., nr [...] [...] obręb M., [...] [...] obręb M., których podstawę stanowiły raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] i raport z przeprowadzonych czynności kontrolnych w ramach działań rolno - środowiskowo- klimatycznych nr [...] wraz z ich korektami, w wyniku czego dokonano nieprawidłowego określenia wielkości poszczególnych działek i w konsekwencji czego doszło do nieprawidłowego, na niekorzyść Skarżącego, wyliczenia wysokości należnych środków finansowych będących przedmiotem zaskarżonej decyzji.
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6 kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 kpa stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez podejmowanie czynności mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności występujących w przedmiotowej sprawie, gdyż na gruncie prowadzonego postępowania organ w sposób niezgodny z przepisami, a także pobieżny, wyrywkowy prowadził poszczególne czynności dowodowe, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, jak również nieuzasadnionego zgromadzonym materiałem dowodowym dania wiary pracownikom ARiMR odnośnie okoliczności oraz sposobu przeprowadzenia kontroli u Skarżącego,
- - art. 8 kpa poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie Skarżącego do władzy publicznej, poprzez odejście od zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w sytuacji, gdy dowolne stwierdzenie organu odnośnie jakości czynności podległych pracowników, a co za tym idzie zaniechanie zgromadzonego materiału dowodowego w sposób obiektywny, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu właściwej metodologii prowadzenia kontroli,
- - art. 11 kpa albowiem organ administracji publicznej będąc zobowiązanym do wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, poprzestał na stwierdzeniu fałszywej okoliczności i odstąpił od wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, interpretując je w sposób sprzeczny z interesem skarżącego w zw. z art. 77 wobec zebrania materiału dowodowego w sposób wybiórczy, nie weryfikując prawidłowości postępowania przez pracowników dokonujących kontroli.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; uchylenie w całości decyzji Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w G. z dnia [...] maja 2020 r. -nr [...]; ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku wystąpienia przewidzianych przepisami prawa okoliczności, wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
W myśl art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie jest zasadna.
Aktem poddanym sądowej kontroli jest decyzja Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie przyznania Skarżącemu płatności bezpośredniej na 2019 r. Ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji dokonano m.in. na podstawie kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącego, z której został sporządzony raport z czynności kontrolnych oraz kontroli administracyjnej.
Zasadnicza kwestia sporna w sprawie dotyczy zasadności nieprzyznania pomocy finansowej we wnioskowanej przez Skarżącego wysokości do wskazanych we wniosku powierzchni działek.
Wskazać należy, że zgodnie z do art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).
Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).
Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniach w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek. Takie uregulowanie prawne nie zwalnia jednak w ocenie sądu organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności - art. 6 k.p.a., oraz zasady pogłębiania zaufania – art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Stanowiąc w tych przepisach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1733/11, LEX nr 1291799).
W niniejszej sprawie Organy nie uchybiły wskazanym zasadom, zgromadziły materiał dowodowy w tym raport z kontroli, materiał zdjęciowy, szkice z pomiaru, informacje z Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), wystarczający, zdaniem Sądu, do podjęcia rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu Organom nie można również zarzucić uchybienia art. 80 k.p.a., albowiem decyzja została wydana po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jaki został zgormadzony w sprawie.
Zaznaczyć należy, że zadeklarowany przez Wnioskodawcę obszar do płatności podlega weryfikacji przez organ, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej i/lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.
Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, art. 24 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Zgodnie z tymi przepisami kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie płatności, pozwalają na wykrycie niezgodności, w szczególności zaś na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna i gwarantują, że spełnione są kryteria kwalifikowalności zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia, że występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych, wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.
Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Państwa członkowskie mają obowiązek wytyczać działki referencyjne w sposób identyfikowalny, mierzalny, umożliwiający niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację oraz określają w odniesieniu do każdej działki maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia. Działka referencyjna oznacza wyznaczony obszar geograficzny, któremu przypisany jest niepowtarzalny numer identyfikacyjny i który jest zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych państwa członkowskiego.
W oparciu o wskazany system identyfikacji oraz przepisy określające warunki dla płatności bezpośrednich prowadzone są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu dotyczące prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną spełnienia wymogów. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa (zwana redystrybucyjną) i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
położonej na gruntach, będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Wskazać także należy, że kontrola na miejscu, oprócz ustalenia granic działek rolnych i naniesienia ich na ortofotomapę. obejmuje również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej, a także określenie czy na danej działce rolnej przestrzegane są minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Taka też kontrola została przeprowadzona w niniejszej sprawie. Kontrola w gospodarstwie Skarżącego w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego została przeprowadzona w dniach od [...] grudnia 2019 roku do [...] stycznia 2020 roku. Wbrew zarzutom skargi jak wynika to z akt sprawy i załączonego do akt raportu z kontroli, kontrola została przeprowadzona przez dwóch kontrolerów, co potwierdzone zostało na pierwszych stronach protokołów. Stąd zarzuty skargi nie znajdują odzwierciedlenia w ww dokumencie.
Na podstawie ww. kontroli Organy ustaliły, że tylko wobec części zadeklarowanych gruntów przysługiwać będzie Skarżącemu wnioskowana płatność. Dodać należy, że stwierdzenia poczynione przez kontrolerów potwierdza dokumentacja fotograficzna obrazująca stan działek zadeklarowanych przez Wnioskodawcę oraz szkice pomiarowe obrazujące m.in. miejsce położenia obszarów niekwalifikujących się do płatności. Kontrolerzy ustalając powierzchnię wykluczoną jednoznacznie wskazali, iż elementami wykluczonymi z płatności były obszary porośnięte zeszłoroczną trzciną, obszary zakrzaczone i zadrzewione. Sposób użytkowania działek rolnych zobrazowany na dokumentacji zdjęciowej w sposób jednoznaczny wskazuje na różnice między obszarem kwalifikującym się do płatności a obszarem wykluczonym.
Za miarodajny i należycie oceniony dowód stanowiący podstawę takich ustaleń należy uznać protokół kontroli oraz dokumentujące kontrolę zdjęcia gruntów zgłoszonych do płatności. Zarówno Organ I jak i II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dowody te poddały wnikliwej ocenie i szczegółowo przeanalizowały zawartość materiału fotograficznego. Istotnie, zawartość zdjęć (płyta CD dołączona do akt ARiMR) zestawiona z ich opisaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizą prowadzi do tego, że trafny jest wniosek Organu, że zasadnie dokonano pomniejszenia poszczególnych działek, w ramach poszczególnych wariantów.
Wyniki przeprowadzonej kontroli, której potwierdzeniem jest raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, ujawniły rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku, a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli. Ustalenia dokonane przez Organ w zakresie powierzchni działek kwalifikujących się do płatności we wnioskowanych wariantach Sąd ocenia jako prawidłowe i znajdujące pokrycie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności raporcie z kontroli oraz korekcie raportu (po rozpoznaniu zastrzeżeń Skarżącego) i załączonej do niego dokumentacji w tym zdjęciowej oraz szkiców.
Zatem za podstawę wyroku Sąd przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w G. por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Mając powyższe na uwadze i odnosząc się do zarzutów skargi podzielić należy stanowisko Organu co do niezastosowania tolerancji pomiaru w przypadku deklarowanych działek nr [...]. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacji gdy powierzchnia tolerancji względem powierzchni zmierzonej w ramach ponownej kontroli działek nie dała powierzchni zgodnej z deklaracją nie ma podstaw do zastosowania tolerancji. O ile bowiem kontrola na miejscu uwzględnia tolerancję pomiaru to takiej nie uwzględnia się przy kontroli danych w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS. Zgodzić się należy z konstatacją, że ustalenia powierzchni w innych latach nie mogą stanowić podstawy do zmiany wyników za rok 2019. Każdy rok kalendarzowy objęty jest nowym wnioskiem o przyznanie płatności i każdy rok kalendarzowy podlega kontroli pod kątem spełnienia wymogów do uzyskania płatności.
Odnośnie działki rolnej [...] nie sposób podzielić zarzutów skargi albowiem stwierdzony stan faktyczny obrazujący stan działki, obszary niekoszone obrazuje dokumentacja zdjęciowa nr [...] oraz szkic z pomiaru. Przy czym wbrew zarzutom skargi w pomiarach nie uwzględniono obszarów zeszłorocznymi porośnięciami a nie w bieżącym roku.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku wyjaśnienia Skarżącego co do składowania płyt przepustowych w grudniu czy w styczniu, skoro stan ten został stwierdzony w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 roku co widoczne jest na zdjęciach nr [...] (dokumentacja zdjęciowa nr [...]).
Wbrew stanowisku Skarżącego działka nr [...] nie była pominięta przy ustalaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności, co wynika ze szkiców z pomiaru została wliczona do powierzchni działki [...] Jej nieuwzględnienie zaś polegało jedynie na wykluczeniu tej powierzchni działki, na której znajdowały się zadrzewienia, wokół których grunt nie został zakwalifikowany do płatności, uznany jako nieużytkowany rolniczo. Powyższe wynika ze zdjęć nr [...] (oznaczonych na szkicach jako numery kolejno: [...] - zgodnie z wyjaśnieniami w raporcie tj. "numeracja zaniżona o jeden numer"). Przy czym – wbrew stanowisku Skarżącego - pojedyncze drzewa zobrazowane na zdjęciu nr [...] (po lewej stronie) oraz zdjęciu nr [...] (po prawej stronie) jak wynika ze szkicu z pomiaru zostały wliczone do płatności.
Wskazać też należy, że takie elementy jak rowy do 2m, kwalifikują się do płatności pod warunkiem, że szerokość rowu oraz obszar po jego obu stronach nieużytkowany rolniczo, łącznie nie przekracza 2m. Jak wynika to z decyzji Organ uwzględnił w ustaleniach faktycznych tą okoliczność. Skarżący stawiając zarzuty w skardze nie wskazał, które rowy zostały pominięte przy wyliczeniach pomimo, że zapoznał się ze szkicami jak i dokumentacją zdjęciową, na której zobrazowano również elementy wliczone do powierzchni działek, w tym rowów do 2m. Stąd zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Zauważyć także należy, że wbrew zarzutom skargi podstawą wykluczenia powierzchni na działce [...] nr [...] był sposób użytkowania w obszarze "zwalonych drzew" a nie sam fakt zwalonego drzewa czy jak wskazuje Skarżący gałęzi. Stąd odmienna ocena czy mamy do czynienia ze zwalonym drzewem czy gałęzią, nie stanowi o wadliwości wyłączenia z płatności w sytuacji gdy, w sposób jednoznaczny, sposób użytkowania wskazywał na zasadność wykluczenia tych części działek.
Podobnie należy ocenić skuteczność zarzutu skargi co do kwalifikacji posadowionego na działce D przedmiotu, w ocenie kontrolujących garażu a w ocenie Skarżącego domku kempingowego. Ta odmienna ocena przedmiotu nie ma wpływu na zasadność wykluczenia powierzchni, które nie kwalifikowały się do płatności w danym roku. To nie przedmiot posadowiony na działce ale sposób użytkowania gruntu przesądza o zasadności przyznania lub nie przyznania płatności.
Podzielić też należy stanowisko Organu, że nie tylko ustalenia kontroli na miejscu stanowią podstawę do przyznania płatności ale także ustalenia oparte na systemie informacji geograficznej - System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Stąd zasadnie ustalenia co do działki rolnej F1 (dz. ew. nr [...]) powierzchni referencyjnej działki ewidencyjnej zostały dokonane w oparciu o system informacji geograficznej. System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanawiany jest w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne, korzystając przy tym z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.
Nie budzi wątpliwości, że weryfikacja tych obszarów w bazie LPIS odnosi się do sprawdzenia, czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do płatności na tej działce ewidencyjnej w bazie LPIS. Oznacza to, że zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr [...], nie można zakwalifikować do płatności powierzchni przekraczających maksymalny obszar kwalifikowany (powierzchnia MKO) na danej działce ewidencyjnej (o powyższym stanowi również art. 8 ust. 1 pkt 4) ustawy o płatnościach).
Jak była o tym mowa, takiemu sprawdzeniu służy kontrola administracyjna. Tak więc niezależnie od wyników z kontroli na miejscu, która uwzględnia tolerancję pomiaru, zasadnie dokonano zmniejszenia powierzchni ww. działek rolnych (o czym była mowa), a co za tym idzie stwierdzenie, iż powierzchnia stwierdzona wynosi dla działki rolnej [...]- [...] ha, działki rolna [...] – [...].
Reasumując Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania wniosków Organu wywiedzionych z ww. dowodów, oceny dokonane w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego, dotyczącego wymogów, norm i standardów, które musi spełnić rolnik a które w tym przypadku nie zostały spełnione. Bezspornie o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. Tym samym raport z kontroli ma decydujące znaczenie jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych. Co istotne, Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo i wyczerpująco odniósł się również do twierdzenia Skarżącego, ponownie przeanalizował utrwalony na zdjęciach stan działek z daty dokonywania kontroli.
Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W niniejszej sprawne Organ tak I jak i II instancji nie uchybił powyższemu. Należy uznać również. że w wystarczającym stopniu wyjaśniły Organy przesłanki, na których oparły swoje rozstrzygnięcie. Nadmienić tu ponadto należy, iż z zasady określonej w art. 11 k.p.a. nie wynika, że organ musi przekonać stronę, ale że powinien dołożyć starań, by swoje stanowisko należycie wyjaśnić. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przywołał w nim znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa, szczegółowo omówił dostrzeżone uchybienia (co do powierzchni działek kwalifikującej do płatności oraz warunków zastrzeżonych dla poszczególnych wariantów), ich zakres i wpływ na wysokość przyznanej płatności, bądź uzasadniające odmowę jej przyznania.
Wbrew zarzutom Skarżącego, Organ wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia dowodów przedstawionych przez stronę. Motywy działania organu zostały zatem wyczerpująco ujęte w treści uzasadnienia decyzji i były Stronie znane. Okoliczność, że Organ nie podzielił zastrzeżeń Wnioskodawcy, jak również nie zinterpretował przedstawionych okoliczności w sposób jakiego oczekiwała strona, nie świadczy w żadnej mierze o wadliwości decyzji.
Organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest zasadny. Organy każdorazowo odpowiadały również na zastrzeżenia strony do raportu z czynności kontrolnych, wyjaśniając podstawy stwierdzonych naruszeń i uzasadniając brak podstaw do zmiany wniosków kontroli bądź uwzględniając zastrzeżenia. Należy zauważyć, że Skarżący wniósł zastrzeżenia do raportu z kontroli po raz pierwszy [...] kwietnia 2020 r. na które uzyskał odpowiedź [...] kwietnia 2020 r. i [...] maja 2020 r. przekazano Skarżącemu raport z uwzględnieniem części uwag. I te ustalenia stały się podstawą rozstrzygnięcia przez Organy obu instancji. Wbrew zarzutom skargi bowiem ponowione zarzuty wobec raportu po korekcie tym razem skierowane do Organu II instancji, co do których udzielił ten Organ odpowiedzi [...] czerwca 2020 r. nie doprowadziły do zmiany poczynionych ustaleń zawartych w skorygowanym raporcie z kontroli. W piśmie tym wprost odniesiono się ustaleń kontrolujących, o jakich mowa była w piśmie z dnia [...] maja 2020 r.
Odnoszono się także do uwag Strony w zakresie prawidłowości czynności kontrolerów jak i rzetelności przeprowadzenia czynności. Wyjaśnienia te Sąd ocenia jako wyczerpujące i prawidłowe. Decyzje Organów I jak i II instancji nie naruszają również art. 6 k.p.a. gdyż zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Ustalenia przyczyn wyłączenia z płatności wskazanych działek oraz przyczyn zmniejszenia płatności, bądź odmowy przyznania płatności oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym uzyskanym w toku kontroli na miejscu i administracyjnej, który został rozpatrzony zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 k.p.a., nie zostały podważone przez Skarżącego żadnym przekonywającym dowodem, uzasadniającym postawienie tym ustaleniom zarzutu dowolności.
Skarżący nie podważył ustaleń Organów, które dokonały szczegółowej analizy działek zgłoszonych do wsparcia, a wykluczonych z płatności jak również drobiazgowo omówiły stwierdzone nieprawidłowości przy realizowaniu warunków przypisanym poszczególnym wariantom oraz ich wpływ na wysokość przyznanych płatności.
Stan sprawy nie dawał także podstaw Organowi II instancji do uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonane w sprawie ustalenia były bowiem pełne i nie wymagały uzupełnienia. Nie doszło więc do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała zatem, że decyzja ta jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do załączonych opinii do pisma z dnia [...] lutego 2021 r. wskazać należy, że Sąd może przeprowadzić dowód z dokumentu na wniosek strony lub z urzędu o ile ma on charakter dowodu uzupełniającego i jego celem jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie określa o jaki dowód z dokumentu w sprawie chodzi, a więc urzędowy (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.; dalej w skrócie: k.p.c.), czy prywatny (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c.). Przedmiotem dowodu, który może przeprowadzić sąd administracyjny mogą być zatem dwa rodzaje dokumentów. W tej sprawie pisma nazwanego - opinią specjalistów, nie można traktować jako opinii biegłego albowiem nie została ona uzyskana w sformalizowanym postępowaniu a tylko na żądanie Skarżącego poza trybem urzędowym, co zresztą wynika z jej treści.
Z pewnością złożona opinia nie ma waloru uzupełniającego, skoro w postępowaniu administracyjnym nie była sporządzona opinia biegłego. W orzecznictwie zwraca się zresztą uwagę na niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w toku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II FSK 1/10). Wskazuje się, że mając na uwadze treść art. 106 § 5 u.p.p.s.a. stwierdzić należy, iż opinia biegłego zgodnie z treścią i systematyką art. 308 k.p.c., nie może być zaliczona do dokumentów. Natomiast w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Przeprowadzenie więc dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym oznaczałoby obejście prawa ze skutkiem nieważności.
Stąd wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii specjalistów nie mógł być uwzględniony.
Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.