Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Sz [...]
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. A. M. jako płatnik składek złożył do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (RDZ) za marzec, kwiecień i maj 2020 r.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
Powyższa decyzja została doręczona stronie [...] września 2020 r.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytuł składek należnych za okres od marca do maja 2020 r., gdyż decyzja została doręczona wnioskodawcy [...] września 2020 r., a 14-dniowy ustawowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] października 2020 r. (art. 129 § 2 k.p.a.), natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez niego nadany poprzez operatora Pocztę [...] [...] października 2020 r. (data stempla pocztowego na kopercie), tj. z uchybieniem ustawowego terminu.
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca złożył do sądu, za pośrednictwem organu, pismo zatytułowane skarga. Skarżący wskazał, że jego pismo wysłane do organu z dnia [...] października 2020 r. nie zostało rozpatrzone, ponieważ skarżący przekroczył ustawowy termin odpowiedzi na wydaną decyzję datowaną na [...] września 2020 r., gdyż jego stan zdrowia (jest po udarze) nie pozwolił na zachowanie tego terminu. Do pisma skarżący dołączył orzeczenie lekarskie o stopniu niepełnosprawności oraz pismo odwoławcze z dnia [...] października 2020 r., które jego zdaniem, nie zostało rozpatrzone.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać należy, że - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] r. stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r.
Jak wynika z przepisu art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.); dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19", odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31 zq ust. 8).
Z akt sprawy wynika, że skarżący odebrał [...] września 2020 r. decyzję organu z dnia [...] września 2020 r. Następnie, wnioskiem z dnia [...] października 2020 r., nadanym w urzędzie pocztowym [...] października 2020 r., zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] listopada 2020 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył do organu pismo zatytułowane skarga. W jego treści skarżący m.in. wskazał, że przekroczył ustawowy termin odpowiedzi na wydaną decyzję, ponieważ jego stan zdrowia (skarżący jest po udarze) nie pozwolił na zachowanie tego terminu. Do pisma skarżący dołączył orzeczenie lekarskie o stopniu niepełnosprawności oraz pismo odwoławcze z [...] października 2020 r., które jego zdaniem nie zostało rozpatrzone.
W ocenie sądu, z brzmienia tego pisma wynika, że skarżący nie zgadza się z argumentacją zawartą w decyzji organu, ale jednocześnie, powołując się na swoją sytuację zdrowotną, wyjaśnia dlaczego uchybił terminowi, dołączając orzeczenie lekarskie. Z pisma tego nie wynika w sposób jednoznaczny czy jest to skarga na decyzję (poza tytułem), czy może wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tej sytuacji, zadaniem organu było w pierwszej kolejności ustalenie jaka była rzeczywista treść żądania skarżącego, z wykorzystaniem procedury określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Tym samym, w przypadku pisma, którego treść, charakter bądź wnioski budzą wątpliwości, jednoznaczne ustalenie, co było przedmiotem żądania strony jest obowiązkiem organu. Czynności wyjaśniające w tym kierunku muszą uwzględniać udział samej strony i narzędziem procesowym, jakim może i powinien się w takiej sytuacji posłużyć organ jest wezwanie skierowane do strony. Wezwanie takie powinno precyzować czego dotyczą wątpliwości, jaki jest konieczny (dla załatwienia podania) zakres ewentualnych informacji do uzupełnienia i wyjaśniać stronie skutki niezastosowania się do wezwania.
Oceniając zatem prawidłowość działań organu w sprawie, nie można zapominać, że to organ jest gospodarzem postępowania administracyjnego, odpowiedzialnym za jego prowadzenie z poszanowaniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6 - art.16 k.p.a. Ze specyfiką postępowania administracyjnego wiąże się nierównowaga pozycji stron. Organ z racji władztwa administracyjnego jest podmiotem dominującym i ostatecznie decydującym o przebiegu postępowania. Z taką jego rolą i pozycją wiąże się jednak, w ocenie sądu, szczególna powinność organu do czuwania również nad zabezpieczeniem praw procesowych strony oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu stron postępowania. Nabiera to wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych lub wręcz nieporadnością. W tym kontekście zasady ogólne, takie jak zasada działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.pa.) i zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) mogą wymagać od organu podjęcia nawet zwiększonych działań informacyjnych, nakierowanych na to, aby zapewnić stronie realną możliwość skorzystania z przysługujących jej gwarancji procesowych.
Wprawdzie organ nie może pełnić roli pełnomocnika strony, to jednak wobec podmiotu, którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie, powinien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedzę o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań.
Jak wynika z pism składanych przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, są one zredagowane niezręcznie i w swej treści mało zrozumiałe. Widać z nich, że skarżący nie posiada dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej. Tym samym, niezasadne było ze strony organu, bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony (rzeczywistej treści żądania) uznanie pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. jak skargi do sądu. Ponadto wyjaśnienie tych wątpliwości co do rzeczywistej woli skarżącego było o tyle istotne, że skarżący dołączył do pisma orzeczenie lekarskie wskazujące na stan jego zdrowia i wniosek z dnia [...] października 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tych okolicznościach wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. należy ocenić za co najmniej przedwczesne i dokonane z naruszeniem przywołanych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a). Organ powinien bowiem w okolicznościach analizowanej sprawy nabrać wątpliwości, czy pismo skarżącego stanowi skarga czy może jednak wniosek o przywrócenie terminu. Stanowisko, że decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie, że podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, jest stanowiskiem ugruntowanym w judykaturze (por. np. wyroki w sprawach o sygn. akt: I OSK 1428/09, II OSK 1488/09, IV SA/Gl 486/11, II SA/Ol 311/18, I SA/Sz 480/18).
Nadto, niezależnie od ww. okoliczności, w dacie wniesienia odpowiedzi na skargę organ winien posiadać wiedzę, że [...] grudnia 2020 r. wszedł w życie art.15 zzzzzn2, dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie nieokreślonych terminów. Zgodnie bowiem z art.15 zzzzzn2:
"1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
- 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
- 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.".
Nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej uwagi przy wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc nie należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone.
W ocenie sądu, dopuszczając się wskazanych uchybień i zaniedbań (art. 64 § 2 k.p.a. i art. art.15 zzzzzn2 ww. ustawy), organ naruszył także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił powyższe uwagi i podjął czynności mające na celu wyjaśnienie zaistniałych w sprawie wątpliwości.
W tej sytuacji, sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]