Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1/21

Uzasadnienie

Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda/organ") po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] – uchylił decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta/organ I instancji") z [...] września 2020 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości Z., gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność A. S. i B. S. oraz stwierdził, że wydzielone działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha przechodzą na własność Gminy [...].

Starosta decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], ustalił na rzecz B. i A. J. małżonków S.(dalej jako "Strony") odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty odszkodowania.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł Wójt Gminy [...].

Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] stycznia 2016 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Starosta ustalił na rzecz Stron odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy [...].

Decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Starosta ustalił na rzecz Stron odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] prawa własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy [...] oraz pełnomocnik byłej właścicielki działek.

Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] listopada 2017 r., [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Starosta zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego i na jego podstawie ustali wysokość odszkodowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w części dotyczącej punktu 2 rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia, że działka nr [...], jako wydzielona na wniosek właściciela pod drogę publiczną (gminną), przechodzi na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2019 r., nr [...]. Na niniejszą decyzję nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Starosta ustalił na rzecz Stron odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za przejęte na własność Gminy [...] prawo własności działek ew.: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, zobowiązując Wójta Gminy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na potrzeby postępowania rzeczoznawca majątkowy M. K. w operacie szacunkowym z [...] lutego 2019 r. dokonała wyceny działki nr [...] na kwotę [...], działki nr [...] na kwotę [...] zł, działki nr [...] na kwotę [...], natomiast działki nr [...] na kwotę [...] zł. Łączna wartość ww. działek oszacowana została zatem na kwotę [...] zł. Starosta wyjaśnił, że aktualność ww. operatu potwierdzona została przez rzeczoznawcę majątkowego dnia [...] maja 2020 r.

Następnie Starosta wskazał, że rzeczoznawca majątkowy M. K. poddała analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne (tereny komunikacji), oraz rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych jako tereny zieleni publicznej urządzonej, położonych na terenie gminy [...], a okres badania rynku obejmował 2 lata poprzedzające sporządzenie operatu. Ze względu na brak w badanym okresie wystarczającej ilości danych na temat transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pod tereny zieleni publicznej urządzonej rzeczoznawca majątkowy poddała analizie grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone jako tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Starosta zauważył, że z operatu szacunkowego wynika, iż biegła wybrała 11 nieruchomości podobnych, położonych w miejscowości Z., których ceny zawierają się w przedziale od 59,96 zł/m2 do 102,62 zł/m2.

Wartość jednostkowa gruntu działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł/m2, działki nr [...] na kwotę [...] zł/m2, działki nr [...] na kwotę [...] zł/m2. Na podstawie przedmiotowych danych wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł, wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł, zaś wartość części składowych (ogrodzenie) na kwotę [...] zł, wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł.

Ponadto, organ I instancji wskazał, że do akt niniejszej sprawy złożony został także operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r. wraz z klauzulą aktualności, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. B., w którym wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł, wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł, natomiast wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł. Łączna wartość działek oszacowana została zatem na kwotę [...] zł.

Starosta wyjaśnił następnie, że dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy A. B. przeanalizował rynek nieruchomości w gminie [...] w okresie od kwietnia 2017 roku do kwietnia 2019 roku, w odniesieniu do nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod pasy drogowe oraz nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zieleń publiczną urządzoną. Ze względu na brak transakcji nieruchomościami wskazanymi wyżej rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny przyjął do porównania nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (z dopuszczeniem usług nieuciążliwych). Starosta zauważył, że z ww. operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca majątkowy A. B. wybrał 16 nieruchomości podobnych, położonych na terenie miejscowości G., B., S., R., P., w gminie [...], których ceny zawierają się w przedziale od 39,81 zł/m2 do 65,54 zł/m2. Wartość jednostkowa gruntu oszacowana została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwoty: dla działek nr [...] i [...] na kwotę [...] zł/m2, dla działki nr [...] na kwotę [...] zł/m2.

Na podstawie przedmiotowych danych wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł, wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł, wartość działki nr [...] oszacowana została na kwotę [...] zł. Łączna wartość działek oszacowana została na kwotę [...] zł. Organ I instancji zauważył także, że rzeczoznawca majątkowy nie wycenił części składowych w działce nr [...], tj. ogrodzenia.

Zdaniem organu I instancji różnica w wartościach działek objętych niniejszym postępowaniem wynika z faktu przyjęcia do porównania innych nieruchomości, różniących się głównie położeniem. W ocenie Starosty, rzeczoznawca majątkowy M. K. wzięła do porównania nieruchomości położone w tej samej miejscowości co działki wyceniane, tj. w miejscowości Z., natomiast rzeczoznawca majątkowy A. B., wykonujący operat szacunkowy na zlecenie Gminy [...], wziął do porównania nieruchomości położone w innych miejscowościach gminy [...], niektóre oddalone od wycenianych działek ok. 10 km.

W tym stanie rzeczy Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz Stron na łączną kwotę [...] zł, opierając się w tym zakresie na operacie sporządzonym przez biegłą M.K..

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji, Wójt Gminy [...] zarzucił Staroście naruszenie:

1. 1) art. 7 k.p.a. poprzez wybiórcze i mało precyzyjne odniesienie się do treści odpowiedzi z [...] września 2020 r. A. B. - rzeczoznawcy majątkowego, który na zlecenie Gminy [...] sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowych działek;
2. 2) art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego jest zobowiązany oraz nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący kwestii podniesionej przez Gminę [...], że wartość w/w nieruchomości jest zawyżona;
3. 3) art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie szerszego postępowania dowodowego w sprawie ustalenia wysokości za w/w działki.

Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], decyzją z [...] listopada 2020 r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] września 2020 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wyceniane działki mają w planie miejscowym przeznaczenie drogowe (KL - tereny dróg lokalnych), z wyjątkiem działki o nr [...] przeznaczonej pod tereny zieleni publicznej urządzonej (ZP). Grunty przyległe to tereny "MU1" (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcją usług nieuciążliwych). Następnie Wojewoda podniósł, że w operacie biegłej M. K. przedstawiono zestawienie 5 transakcji drogowych z badanego rynku obejmującego Gminę [...], przy czym biegła wyjaśniła, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji pozwalających przeprowadzić rzetelną analizę cen i określić wartość wycenianej nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości drogowych. Biegła powołała się więc na przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i uwzględniła w wycenie ceny gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych.

Zastrzeżenia Wojewody budzi brak rozszerzenia rynku i poszukiwania transakcji drogowych z rynku regionalnego (np. całego powiatu [...] lub ewentualnie - powiatów sąsiednich). Wojewoda wskazał bowiem, że dopiero stwierdzenie przez rzeczoznawcę braku wystarczającej liczby przydatnych danych na rynku regionalnym pozwala na wycenę nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych.

Wojewoda wskazał także, iż pomimo tego, że działka nr [...] nie jest brana pod uwagę w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania, to w ocenie organu, wycena działki nr [...] jest nieprawidłowa co prowadzi do zniekształconego wyniku cząstkowego. W ocenie organu, biegła błędnie zastosowała w procesie wyceny działki przepis § 45 w/w rozporządzenia i wyceniła tę działkę jako 50% wartości gruntów przyległych (tj. mieszkaniowych).

W zakresie natomiast kontr-operatu przedstawionego przez Wójta Gminy [...] autorstwa A. B., organ wyjaśnił, że podobnie jak w przypadku operatu sporządzonego przez M. K., wycena dokonana przez biegłego A. B. jest obarczona wadą polegająca na braku poszukiwania przydatnych transakcji drogowych na obszarze rynku rozszerzonego (regionalnego). W ocenie organu biegły A. B. w sposób nieprawidłowy ograniczył się jedynie do zbadania lokalnego rynku transakcji nieruchomości drogowych obejmującego obszar Gminy [...].. Wojewoda podniósł, że wyceniana nieruchomość, mimo że jest zlokalizowana niedaleko granic miasta [...], nie znajduje się jednak na terenie miejskim i w takiej sytuacji biegły powinien przeanalizować dane o cenach gruntów drogowych z terenu powiatu [...].. Dodatkowo, organ zarzucił operatowi autorstwa A. B., analogicznie jak wobec operatu M. K., nieprawidłową wycenę wartości działki nr [...].

Końcowo, organ stwierdził, że zarówno w operacie sporządzonym przez M. K. jak i kontr-operacie A. B. nie odniesiono się do ewentualnego wpływu na wartość wycenianej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowe – ujawnionego w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., ponieważ jak podniósł, ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Minister wskazał zatem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany będzie do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu powyższych uwag.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. B. S. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody z [...] listopada 2020 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

1. I. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania z uwagi na:
2. 1. nieuzasadnienie w sposób wystarczająco przekonujący i wyczerpujący istnienia przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie z naruszeniem konkretnie jakich przepisów postępowania decyzja organu I instancji została wydana oraz dokonanie błędnej oceny charakteru zaistniałych zdaniem organu II instancji wątpliwości co do operatu szacunkowego wywołanego przez organ I instancji, poprzez wskazanie jedynie na pewne nieścisłości w nim występujące a polegające na:
3. a) niejasnym zdaniem organu II instancji niepodjęciu próby rozszerzenia rynku i poszukiwania transakcji drogowych z rynku regionalnego, przy jednoczesnym uznaniu przez ten organ, iż ocena transakcji drogowych z rynku lokalnego nie budzi zastrzeżeń oraz w sytuacji gdy to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru podejścia i metody wyceny, podobnie jak wyboru nieruchomości porównawczych, jak również zespołu cech rynkowych oraz poziomu wskaźników korygujących cenę ze względu na obrane cechy rynkowe;
4. b) odniesieniu się przez organ II instancji do kwestii wyceny działki nr [...] w sytuacji gdy kwestia ta nie jest brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości przedmiotowego odszkodowania z uwagi na umorzenie postępowania w w/w części z związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 2008 r. wydanej przez Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej Infrastruktury Rolnictwa i Gospodarki Gruntami działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] w części dotyczącej punktu 2 rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia, ze działka [...] jako wydzielona na wniosek właściciela pod drogę publiczną przechodzi na własność Gminy z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna;
5. c) wskazaniu przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji na możliwość wykorzystania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony, w sytuacji gdy organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej przedłożonego przez stronę operatu szacunkowego, a także zbadał jego wartość dowodową wskazując jednocześnie na wątpliwość w postaci różnicy w wartościach działek pomiędzy operetami a wynikającą zdaniem organu z faktu przyjęcia do porównania innych nieruchomości, różniących się głównie położeniem, (w obu operatach znalazł zastosowanie § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i w związku z brakiem na rynku lokalnym w badanym okresie wystarczającej ilości danych na temat transakcji nieruchomości grantowych przeznaczonych pod drogi publiczne w dalszej kolejności poddano analizie grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, określone jako w przypadku operatu wywołanego przez organ - gruntami budowlanymi i terenami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi w przypadku operatu zleconego przez stronę, co nie zostało zakwestionowane przez organ II instancji), tj. w przypadku operatu wywołanego przez organ I instancji wzięto pod uwagę do porównania nieruchomości położone w tej samej miejscowości co działki wyceniane, natomiast w przypadku operatu zleconego przez stronę położone w innych miejscowościach a w konsekwencji nie znajdując innych wątpliwości, ocenił wywołany przez siebie operat jako mogący stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania i ostatecznie ustalił odszkodowanie w oparciu o powołany przez siebie operat szacunkowy w przedmiotowej wysokości;
6. d) podniesienie przez organ II instancji kwestii braku odniesienia się w operacie szacunkowym do kwestii ewentualnego wpływu na wartość nieruchomości wycenianej wpisów w dziale [...] KW, w sytuacji gdy zgodnie z treścią KW nr [...], wpis w dziale [...] wykreślono w roku 2012 a w toku przedmiotowego postępowania żaden z czterech wywołanych do tej pory przez organ I instancji operatów nie uwzględniał w/w kwestii określając wartość przedmiotowej nieruchomości w badanym odpowiednio przez siebie okresie;
7. - i w konsekwencji wyrażenie błędnego poglądu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu, przy jednoczesnym braku stanowczego i jednoznacznego uzasadnienia niepodjęcia próby wyjaśnienia w/w wątpliwości na podstawie art. 136 k.p.a. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego.
8. II. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do jego zastosowania z uwagi na możliwość wyjaśnienia zaistniałych w ocenie organu II instancji wątpliwości co do operatu wywołanego przez organ I instancji z uwagi na ich charakter w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca przywołała argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji Wojewody jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Wojewody z [...] listopada 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n."), który stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym tych praw. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala natomiast starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Wskazać należy także na brzmienie przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a jedynie w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się wtedy odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.

Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Stosownie natomiast do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepis art. 156 ust. 4 stanowi z kolei, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

W myśl § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 rozporządzenia unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.

Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W realiach niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich na zlecenie Starosty (operat szacunkowy autorstwa M. K. z [...] lutego 2019 r.), drugi zaś na zlecenie Gminy [...] - autorstwa A. B. z [...] kwietnia 2019 r. Ostatecznie organ I instancji odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalił na podstawie operatu szacunkowego M. K. z [...] lutego 2019 r. W związku z powyższym Starosta uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłą przepisów obowiązującego prawa, w tym powołanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), bowiem przedmiotowe działki (poza działką nr [...], która finalnie nie została objęta zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie o odszkodowanie) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., położone były na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji drogowej – tereny dróg lokalnych, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych.

Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z operatu autorstwa M. K., biegła po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdziła, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar Gminy [...]., brak jest wystarczającej ilości danych pozwalających na przeprowadzenie rzetelnej analizy cen i określenie wartości wycenianej nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości drogowych. Powyższe skłoniło biegłą do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu budowalnym (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne). Dla potrzeb wyceny utworzyła zatem zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie dwóch lat na obszarze Gminy [...] i na tej podstawie dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Należy jednak mieć na uwadze, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, biegła winna wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (województwa [...]).

W niniejszej sprawie biegła M. K., określając wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] oraz [...], przeznaczonej pod budowę drogi gminnej, wobec stwierdzenia braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, zaniechała zbadania rynku regionalnego i przyjęła przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czym uchybiła wskazanym wyżej przepisom rozporządzenia. Biegła w sposób sprzeczny z treścią § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia, odstąpiła od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, co ma ten skutek, że sporządzony przez nią operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n.

Należy także zwrócić uwagę na treść przepisu § 38 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Ponadto, przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego (ust. 2). W przypadku braku możliwości określenia wartości w sposób, o którym mowa w ust. 2, wartość ograniczonego prawa rzeczowego określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa (ust. 3).

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko organu, że w operacie sporządzonym przez M. K. brak jest oceny ewentualnego wpływu na wartość wycenianej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego ujawnionego w księdze wieczystej nieruchomości. Z tych przyczyn, nie można uznać, że biegła prawidłowo oszacowała wartość ograniczonego prawa rzeczowego, które obciążało wycenianą nieruchomość. To zaś powoduje, że nie można dokonanej przez biegłą wyceny uznać za prawidłową.

Powyższe ustalenia wykluczały zatem możliwość podejmowania na jej podstawie decyzji odszkodowawczej, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda.

Zgodzić się należy również z organem, że operat sporządzony przez A. B. w dniu [...] kwietnia 2019 r. zawiera analogiczne wady jak ww. operat autorstwa M. K..

Prawidłowo zatem organ podniósł zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodów przez Starostę i naruszenia tym samym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał podniesione w sprzeciwie zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. Skoro bowiem organ dostrzegł powyższe uchybienia zarówno w operacie szacunkowym autorstwa M. K. z [...] lutego 2019 r., jaki i operacie szacunkowym autorstwa A. B. z [...] kwietnia 2019 r., który to organ również uznał za sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, konieczne było uchylenie decyzji Starosty z [...] września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji.

Wyjaśnić należy bowiem, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu "na nowo" oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.