Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. W. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:
Pismem z [...] lutego 2014 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. [...] w Warszawie zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. o odmowie przyznania S. i B. małż. Ż., Z. S. oraz J. W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...]Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując na brak przymiotu strony postępowania po stronie wnioskodawcy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożyła Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. [...] wskazując na pominięcie przez organ uchwały nr [...]upoważniającej ją do działania w niniejszej sprawie. Zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 6, 21 ust. i 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 209 k.c., art. 6 kpa i art. 28kpa poprzez błędne przyjęcie, że Wspólnota nie jest legitymowana do złożenia wniosku. Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 kpa poprzez niepodjęcie postępowania z urzędu.
Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r.
W uzasadnieniu wskazano, iż wspólnota mieszkaniowa nie może być stroną postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest decyzja odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości. Kolegium powołało się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07, gdzie stwierdzono, iż "w obowiązującym stanie prawnym nie występuje tzw. specjalna zdolność prawna osób prawnych, wyrażany jest zatem pogląd, że zdolność prawna osoby prawnej, a także osoby ustawowej (por. art. 331 k.c.), może zostać ograniczona tylko wyraźnym uregulowaniem ustawowym, poza ograniczeniami wynikającymi z faktu, że podmiotem niektórych praw i obowiązków może być jedynie osoba fizyczna. Nie dokonując generalnej oceny takiego stanowiska należy jednak wskazać, że przepisy ustawy o własności lokali stwarzają podstawy prawne do przyjęcia, iż zdolność prawna wspólnoty mieszkaniowej została ograniczona do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną ".
W związku z powyższym, w ocenie organu, pozbawiona znaczenia jest treść uchwały nr [...], ponieważ udział w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego nie może być uznany za element zarządzania nieruchomością wspólną.
Ponadto, Kolegium wskazało na nieuzasadnione powoływanie się przez skarżącą na orzeczenia sądów dotyczące prawa budowlanego. W ocenie organu, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013, poz. 1409 ze zm.) wprost nakładają określone obowiązki na zarządcę obiektu budowlanego (np. art. 61, 62), co doprowadziło do przyznania przymiotu strony w niektórych postępowaniach wspólnotom mieszkaniowym. Orzeczenia te nie mają natomiast żadnego przełożenia na postępowania nadzorcze w sprawach z zakresu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W ocenie Kolegium, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 209 k.c., który przyznaje określone uprawnienia współwłaścicielom rzeczy. Wspólnota mieszkaniowa nie jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości - współwłaścicielami są natomiast jej członkowie, tj. właściciele wyodrębnionych lokal i mieszkalnych.
Wskazano również, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 28 kpa. Prawidłowo przyjął bowiem, iż wspólnota mieszkaniowa nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej. W ocenie organu, skarżąca, której zdolność prawna ograniczona jest do zarządzania nieruchomością wspólną, nie wykazała w żaden sposób, jaki wpływ na zakres jej praw lub obowiązków (tj. wspólnoty, a nie jej członków) miałoby ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r.
Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów ustawy o własności lokali, w tym w szczególności art. 6 zdanie drugie, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2 ww. ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę, podczas gdy uprawnienie to uznać należy za leżące w zakresie kompetencji tego podmiotu;
- 2) art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie złożonej przez Wspólnotę uchwały współwłaścicieli nieruchomości nr [...]z dnia [...] marca 2014 r. upoważniającej wprost do działania w ww. sprawie przed Kolegium;
- 3) art. 209 Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że Wspólnota nie jest uprawniona do podejmowania w imieniu współwłaścicieli nieruchomości czynności zmierzających do zachowania ich prawa, w tym występowania w postępowaniach administracyjnych których skutkiem może być zmiana właściciela nieruchomości, podczas gdy prawo to wynika bezpośrednio z tego przepisu;
- 4) art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Wspólnota nie jest stroną uprawnioną do złożenia wniosku, podczas gdy posiada ona przymiot strony w omawianej sprawie;
- 5) art. 6 kpa poprzez przyjęcie zawężającej niekorzystnej dla wnioskodawcy wykładni przepisów, polegającej na uznaniu, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej nieruchomości, którą zarządza, podczas, gdy ograniczenie takie nie wynika z żadnego przepisu prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powołane zarzuty podnosząc, że istotą sporu między stanowiskiem prezentowanym przez Wspólnotę w jej pismach, a rozstrzygnięciami Kolegium jest odmienne spojrzenie na zakres uprawnień Wspólnoty i jej zarządu. Skarżąca wskazała na pozycję systemową Wspólnoty Mieszkaniowej, przepisy Kodeksu cywilnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące uprawnień wspólnot mieszkaniowych w sprawach z zakresu warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz w sprawach z zakresu prawa budowalnego. Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, iż w sprawie, której celem jest utrzymanie prawa go gruntu, na którym położone są lokale, a zatem nieruchomości wspólnej w rozumieniu ustawy o własności lokali, z pewnością przysługuje Wspólnocie przymiot strony.
Ponadto, zbyt wąska interpretacja przez Kolegium przepisów ustawy o własności lokali oraz Kodeksu cywilnego, w ocenie skarżącej, pozbawiła ją uprawnień do wszczęcia postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.
Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nie narusza ono prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. nr [...]z dnia [...] kwietnia 1976 r. o odmowie przyznania S. i B. małż. Ż., Z. S. oraz J. W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...].
Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowi art. 61a § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma ustalenie czy Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. [...] posiada przymiot strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W. [...] (nr hip. [...]). Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu mogło uprawniać skarżącą do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, co wprost wynika z treści art. 28 kpa.
Zgodnie z powołanym art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem, warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie strony - jakim posługuje się art. 28 kpa a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu - może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, pojęcie to może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę dla sformułowania interesu lub obowiązku podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP - Prz.
Orz. 2007/3/37). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji. W takim wypadku podmiotowi nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 1984 r., sygn. akt: I SA 1748/83, LEX nr 1689510 oraz z 12 lutego 2002 r., sygn. akt: V SA 1123/2001. LEX nr 1693345).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy podnieść trzeba, iż skarżąca domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest decyzja w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej wydana w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu jest przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu określonej nieruchomości warszawskiej. Stronami takiego postępowania są byli właściciele nieruchomości warszawskich lub ich następcy prawni, ale także inne podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.
Wskazać trzeba, iż tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości warszawskich objętych działaniem ww. dekretu to własność oraz prawo użytkowania wieczystego. Prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa lub Gminie [...], natomiast użytkowanie wieczyste innym podmiotom. W postępowaniach nadzorczych możliwe jest zatem, że osoby fizyczne lub prawne legitymują się prawem własności spornej nieruchomości.
Jednakże, jak wynika z akt sprawy, Wspólnota Mieszkaniowa ul. W. [...] nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W. [...] (nr hip. [...]). Nie jest bowiem ani właścicielem lokali ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu Zatem, trafnie przyjęły organy, iż skarżąca nie może być uznana za stronę przedmiotowego postępowania nadzorczego. Z decyzji w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej wydanej w trybie przepisów dekretu z 1945 r. nie wynikają bowiem dla Wspólnoty Mieszkaniowej żadne uprawnienia bądź obowiązki natury prawnoadministracyjnej. Skoro zatem Wspólnota nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, to nie może domagać się skutecznie wszczęcia tego postępowania. Tym samym, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 28 kpa.
Sąd nie podzielił ponadto stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej, iż przymiot strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji w sprawie przyznania użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej wydanej w trybie dekretu warszawskiego z 1945 r. wynika z pozycji ustrojowej Wspólnoty Mieszkaniowej.
Zauważyć trzeba, iż wspólnota mieszkaniowa działa w imieniu własnym i na własny rachunek, jako podmiot stosunków zobowiązaniowych wynikających z zarządu nieruchomością wspólną. Zaliczana jest do kategorii tzw. osób ustawowych, do których znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o osobach prawnych. W myśl art. 331 kodeksu cywilnego, osobą ustawową jest osoba charakteryzująca się trzema zasadniczymi cechami: ma ustawowo przyznaną zdolność prawną, nie jest osobą prawną oraz jest jednostką organizacyjną (ma określoną strukturę organizacyjną). Wspólnota mieszkaniowa charakteryzuje się wskazanymi cechami.
Zatem to wspólnota, a nie jej członkowie, może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Stanowisko to - wynikające z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) - zostało potwierdzone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07 (OSNC 2008/7-8/69). W powołanej uchwale stwierdzono, że wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku. Tym samym, pomimo związku wspólnoty mieszkaniowej ze stosunkiem współwłasności łączącym właścicieli lokali, użyteczne jest wyraźne oddzielenie tych dwóch konstrukcji prawnych. W ramach stosunku współwłasności właściciele lokali decydują o udziale w nieruchomości wspólnej, który stanowi element majątku należącego do każdego z nich.
Natomiast wspólnota ma za zadanie realizować wspólny interes właścicieli, a także innych osób, wyrażający się w utrzymywaniu należytego stanu wspólnej nieruchomości - i tylko taka rola jest wspólnocie mieszkaniowej ustawowo przypisana. Nie może ona zatem samodzielnie kreować swoich uprawnień uzewnętrznionych się m.in. w postaci wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu z wniosku byłych właścicieli nieruchomości w. prowadzonego w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., którego przedmiotem jest przyznanie prawa wieczystego użytkowania do gruntu.
W ocenie Sądu, ze względu na powyższe, źródła interesu prawnego skarżącej we wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie przyznania użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości dekretowej nie można upatrywać w powołanych w skardze przepisach ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane czy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także w treści art. 209 kodeksu cywilnego. Nie może tego źródła stanowić ponadto, jak trafnie uznało Kolegium, uchwała współwłaścicieli nieruchomości z [...] marca 2014 r. upoważniająca Wspólnotę Mieszkaniową do podjęcia czynności w przedmiotowej sprawie. Jak już bowiem wskazano powyżej, udział w postępowaniu nadzorczym w sprawie przyznania użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej w trybie przepisów dekretu z 1945 r. nie może być uznany za element zarządzania nieruchomością wspólną.
Dodać przy tym trzeba, iż wbrew zarzutowi skargi, Kolegium nie pominęło części materiału dowodowego w postaci ww. uchwały z [...] marca 2014 r. W treści zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, treść ww. uchwały jest pozbawiona znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie. Zatem, zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa okazał się niezasadny.
Za całkowicie niezasadny Sąd uznał ponadto podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6 kpa poprzez przyjęcie przez Kolegium zawężającej wykładni art. 28 kpa. Jak trafnie bowiem wskazało Kolegium, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego - wprowadzającego wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych - przepisy regulujące to postępowanie nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W tej sytuacji uznać należało, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – W. z [...] kwietnia 1976 r. o odmowie przyznania S. i B.Ż., Z. S. i J.W. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. W. [...] (nr hip. [...]) odpowiada prawu, a wniesiona na nie skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.