Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:
Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. przekształcił na rzecz M.L. (dalej jako "skarżący"), prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] (pkt 1); ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie [...] (pkt 2); odmówił udzielenia bonifikaty od opłaty za ww. przekształcenie (pkt 3); zobowiązał M.L. do uiszczenia kwoty określonej w pkt 2 decyzji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
Od powyższej decyzji pismem z [...] kwietnia 2017 r. odwołał się M.L. W uzasadnieniu pisma wskazał, że zaskarżona decyzja nigdy nie została mu doręczona ani bezpośrednio przez listonosza, ani też nie zostawiono informacji (awiza) o próbie jej doręczenia w skrzynce pocztowej. O istnieniu decyzji skarżący dowiedział się z kierowanych do niego pism urzędu, tj. z "Zawiadomienia o zmianie właściciela" z [...] kwietnia 2017 r. oraz "Zawiadomienia o doręczeniu" z [...] kwietnia 2017 r. Skarżący podniósł, że wielokrotnie jego korespondencja błędnie doręczana była sąsiadom, jak również nie pozostawiano awiza w skrzynce pocztowej. Mimo powyższego organ uznał, że przedmiotowa decyzja została mu skutecznie doręczona, podczas gdy doręczenie to nie nastąpiło. W tej sytuacji organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2016 r. Organ wskazał, że koperta, w której przesłano zaskarżoną decyzję, zwrócona została do organu pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2017 r. po dwukrotnym awizowaniu, a zatem stosownie do art. 44 § 4 K.p.a., należało uznać ją za skutecznie doręczoną w ww. dniu. Od tego też momentu rozpoczął bieg 14-dniowy termin na wniesienie odwołania, który upłynął w dniu 30 stycznia 2017 r. W tej sytuacji odwołanie z [...] kwietnia 2017 r. uznać należało za wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie organu brak jest przy tym podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia przedmiotowej decyzji, bowiem została ona wysłana na prawidłowy adres i zostały spełnione wszystkie wymogi, o których mowa w art. 44 K.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 44 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja nie została mu skutecznie doręczona, wobec czego termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął biegu. Dlatego też skarżący nie występował z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący opisał ponadto błędy w działaniu placówki pocztowej, która doręczała przedmiotową przesyłkę, zwrócił uwagę na nieprawidłowe działania listonoszy oraz niepozostawianie awiza w skrzynce pocztowej. Poinformował, że złożył w tej sprawie reklamację do naczelnika urzędu pocztowego.
W ocenie skarżącego nieprawidłowe działanie poczty nie zwalnia jednak organu od dokładnego wyjaśnienia skuteczności doręczenia, szczególnie w sytuacji, gdy ubiegał się on o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem 95% bonifikaty, natomiast organ przyznania tej bonifikaty odmówił, zobowiązując skarżącego do uiszczenia kwoty [...], którą obecnie obciążono hipotekę przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Przy piśmie procesowym z [...] lipca 2017 r. skarżący nadesłał odpowiedź Poczty Polskiej S.A. na jego reklamację, w której wskazano, że obecnie brak jest możliwości ustalenia w sposób bezsporny stanu faktycznego i zidentyfikować przyczyny sytuacji opisanej w reklamacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Po dokonaniu legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.).
Zatem zasadniczą kwestią dla oceny istnienia podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie faktu i daty doręczenia decyzji stronie.
W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ustalił, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2016 r. została doręczona skarżącemu w dniu 16 stycznia 2017 r., a doręczenie nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 44 K.p.a.
Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1); pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Wymaga podkreślenia, że doręczenie jest w postępowaniu organów administracji publicznej czynnością sformalizowaną, stanowiąc gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroniąc organy przed negatywnym skutkiem działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Zatem czynność ta winna być dokonywana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. W orzecznictwie wskazuje się, że za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną, w szczególności w sytuacji oparcia tej czynności na "fikcji doręczenia", co ma miejsce w przypadku doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2015 r. sygn. akt I GSK 392/14 oraz z 11 maja 2012 r. sygn. akt I FSK 1134/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istotę doręczenia zastępczego ustanowionego w art. 44 K.p.a., w tym konstrukcji dwukrotnego awizowania przesyłki stanowi stworzenie stronie, będącej adresatem, możliwości odbioru przesyłki pocztowej skierowanej do niej. Tym samym dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego niezbędne jest przede wszystkim wykazanie, że placówka pocztowa stosownie do art. 44 § 2 i § 3 K.p.a. dwukrotnie zawiadomiła adresata o nadejściu pisma i miejscu, gdzie można je odebrać. Wykazanie tego faktu może nastąpić w oparciu o adnotacje zawarte na przesyłce pocztowej zwróconej do nadawcy, bowiem ta ma walor dokumentu urzędowego. Nie wyklucza to wykazania prawidłowości dokonanego doręczenia także w oparciu o inne dowody uzyskane w toku postępowania wyjaśniającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2015 r. sygn. akt I GSK 392/14, z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 864/11 oraz z 12 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1503/13 i I GSK 1454/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na tle przepisów o doręczeniach wynika przy tym, że doręczenie zastępcze dokonywane w sposób taki, jak określony w art. 44 K.p.a., opiera się na domniemaniu, że pismo doszło do rąk adresata, a co za tym idzie – że dokonane w ten sposób dręczenie było prawidłowe. To zaś oznacza, że adresat musi być w sposób niebudzący wątpliwości powiadomiony o nadejściu pisma i o miejscu gdzie może je odebrać. Brak zawiadomienia lub też wątpliwości, czy zostało dokonane czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2002 r. sygn. akt SK 6/02, OTK-A 2002/5/65; z 28 lutego 2006 r. sygn. akt P 13/05, OTK-A 2006/2/20 oraz z 17 września 2002 r. sygn. akt SK 35/01, OTK-A 2002/5/60).
Z akt postępowania administracyjnego podlegającego kontroli Sądu w niniejszej sprawie wynika, że skierowana do skarżącego M.L. przesyłka zawierająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2016 r. została awizowana pod adresem skarżącego w dniu 30 grudnia 2016 r. Adnotacja o awizowaniu przesyłki w tym dniu znajduje się na kopercie (k-191 verte akt administracyjnych). Na kopercie wskazano również datę drugiego awiza, tj. 9 stycznia 2017 r. Choć przy pierwszej, jak i drugiej awizacji, pole przeznaczone na datę jej wykonania zostało wypełnione, to jednak miejsce w którym doręczający powinien złożyć swój podpis nie zostało wypełnione (brak zarówno czytelnego, jak i nieczytelnego podpisu doręczającego). Akceptowaną w obiegu prawnym, jak i orzecznictwie sądowym zasadą jest natomiast, że podpisem jest znak ręczny określonej osoby, noszący indywidualne i powtarzalne cechy pozwalające odróżnić go od innych i umożliwiający identyfikację osoby podpisującego oraz autentyczności podpisu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2017 r. sygn. akt I FZ 239/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu z uwagi na doniosłe skutki procesowe, jakie wiążą się dla strony z zastosowaniem trybu doręczeń przesyłek pochodzących od organów, szczególnie rygorystycznie należy przestrzegać procedury wymienionej w art. 44 K.p.a. Oba zawiadomienia adresata o pozostawaniu pisma w placówce pocztowej powinny być potwierdzone wyraźnymi, niebudzącymi żadnych wątpliwości, adnotacjami doręczyciela, że powiadomił adresata o przesyłce. W przedstawionych okolicznościach nie zostały spełnione właściwie te z wymogów, które były niezbędne do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia decyzji zawartej w tej przesyłce. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że kwestionowana przez skarżącego decyzja rodzi dla niego poważne skutki finansowe.
W opisanej sytuacji nie było możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie zagadnienia zachowania terminu do wniesienia odwołania, które musi opierać się na niebudzącym wątpliwości ustaleniu czy doręczenie decyzji, od której wniesiono odwołanie, było skuteczne. O skuteczności doręczenia decyduje zaś zachowanie wymogów określonych w tym zakresie w obowiązujących przepisach prawa, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza zgodność z wymogami przewidzianymi w przepisie art. 44 K.p.a.
Brak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ustaleń pozwalających na ocenę czy wymogi te zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Brak jest bowiem możliwości jednoznacznego przyjęcia ustalenia, czy termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2016 r. w ogóle rozpoczął swój bieg, jako że decyzja ta nie została skarżącemu prawidłowo doręczona.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, na które to koszty składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.