Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A. U., L. U. i K. U., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2020 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył K. U. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Wnioskiem z [...] listopada 2015 r. A. U., L. U. i K. U. wystąpili o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] objętej dawną księgą hipoteczną nr hip. [...].
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Prezydent W. orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania odszkodowawczego jako bezprzedmiotowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. U., L. U. i K. U. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 28 k.p.a. i podniósł, że ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu.
Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powołanego przepisu wynika, że niezależnie od rodzaju nieruchomości (gospodarstwo rolne, działka lub dom jednorodzinny) odszkodowania za nieruchomość mogą żądać osoby, które były jej właścicielami na dzień wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy tj. na dzień 21 listopada 1945 r. Natomiast gdy to następcy prawni dawnego właściciela żądają ustalenia na ich rzecz odszkodowania, powinni wykazać swą legitymację prawną w rozumieniu art. 28 k.p.a. związku z art. 215 u.g.n. w ten sposób, że istnieje ciągłość prawa własności nieruchomości na rzecz ich poprzednika prawnego od jej nabycia do jej utraty z mocy prawa poprzez wejście w życie dekretu z 26 października 1945 r. oraz że są oni pełnoprawnymi następcami prawnymi takiego właściciela.
Wojewoda podniósł również, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w trybie art. 215 u.g.n. jest przede wszystkim ustalenie czy osoby występujące z wnioskiem o odszkodowanie mają legitymację do występowania z takim roszczeniem. Organ wskazał, że oparcie postępowania dowodowego na zasadzie oficjalności nie oznacza jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Wojewoda przywołał pogląd piśmiennictwa, że w sytuacji gdy strona występuje do organu z żądaniem wydania orzeczenia (decyzji) o określonej treści, powołując się na określone fakty lub zdarzenia, to jej obowiązkiem jest również wskazanie dowodów lub środków dowodowych służących udowodnieniu istotnych okoliczności sprawy.
W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji podjął, zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a., czynności procesowe mające na celu ustalenie stanu własności przedmiotowej nieruchomości. Z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości nie wynika aby jej poprzednia właścicielka, tj. J. L., złożyła w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej. Z kolei zgodnie z notatką służbową znajdującą się w aktach, akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości zostały założone [...] czerwca 2016 r.
Wojewoda wskazał, że celem ustalenia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości Prezydent zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego. Opinia geodezyjna z [...] lutego 2017 r. nie ustaliła jednak tego prawa. Ponadto, pismem z [...] września 2019 r. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla W.- [...] w [...] poinformował Prezydenta, że w skorowidzu ww. sądu brak jest księgi hipotecznej o nazwie "[...]". Organ wezwał również stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r.
W ocenie Wojewody, powyższe dowodzi, że organ pierwszej instancji nie naruszył art. 105 k.p.a. Dołożył bowiem starań celem ustalenia stanu własności nieruchomości na kluczową datę wejścia w życie dekretu warszawskiego, wypełniając obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wobec zaś ustalenia, że poszukiwania nie przyniosły pozytywnego dla uznania legitymacji wnioskodawców rezultatu, organ wezwał wnioskodawców do wykazania tytułu własności ich poprzednika prawnego.
W ocenie organu odwoławczego, akt notarialny z [...] kwietnia 1939 r., którym legitymują się wnioskodawcy, jest umową cywilną. Wskazuje on jedynie na mocy jakiej transakcji cywilnej powołany tam podmiot nabył nieruchomość na datę zawarcia tego aktu. Absolutnie dokument ten nie może natomiast stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu. Podstawą do ustalenia stanu prawnego nieruchomości jest treść księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Księga wieczysta jest urzędowym rejestrem mającym na celu ustalenie praw rzeczowych na nieruchomości, a więc prawa własności i innych praw związanych z nieruchomością.
Organ ocenił, że nie można wykluczyć, że od spisania powołanego aktu notarialnego do dnia wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. mógł nastąpić obrót przedmiotową nieruchomością. Prawo własności do nieruchomości jest ujawniane na podstawie właściwego wpisu w księdze wieczystej, zaś wyłączne kompetencje związane z prowadzeniem tych ksiąg posiadają sądy cywilne. Jedynym dokumentem pozwalającym na ustalenie tego rodzaju okoliczności jest wypis z właściwej księgi wieczystej.
Wojewoda nie podzielił interpretacji strony, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia okoliczności kluczowej, która uprawnia wnioskodawców do wystąpienia z roszczeniem. Organ podkreślił, że postępowanie w trybie art. 215 u.g.n. prowadzone jest na wniosek osoby uprawnionej i to obowiązkiem tej osoby powinno być wykazanie takiego uprawnienia, aby wniosek był skuteczny i odnosił skutki prawne.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył K. U. zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że:
- - nie istnieją dowody, aby w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. J. U. był właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...],
- - organ pierwszej instancji podjął czynności mające na celu ustalenie prawa własności poprzednika prawnego skarżącego do nieruchomości objętej wnioskiem,
- 2) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ w toku postępowania administracyjnego, czy skarżący posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu i czy w konsekwencji przysługuje mu przymiot strony postępowania,
- 3) art. 8 i art. 11 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez stwierdzenie swojej niewłaściwości do ustalenia praw własności przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r., w sytuacji gdy już wcześniej sąd powszechny, tj. Sąd Rejonowy dla W. [...] w wyroku z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt: [...], uznał się za niewłaściwy do ustalenia tej okoliczności. Powyższe, w przypadku uprawomocnienia zaskarżonej decyzji, zamknie skarżącemu drogę do dochodzenia praw i prowadzi do naruszenia art. 66 § 4 k.p.a.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2020 r. o umorzeniu postępowania o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], objętą dawną księgą hipoteczną nr hip. [...], jako bezprzedmiotowego.
Powodem umorzenia postępowania w niniejszej sprawie było uznanie przez organy, że z wnioskiem o przyznanie odszkodowania wystąpiły osoby nieposiadające przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." W ocenie organów, wnioskodawcy nie udowodnili bowiem praw ich poprzednika prawnego do gruntu objętego roszczeniem, z czym nie zgadza się skarżący.
Przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem A. U., L. U. i K. U. o przyznanie odszkodowania złożonym w trybie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 21 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.
W niniejszej sprawie organ przyjął, że akt notarialny z [...] kwietnia 1939 r., którym legitymują się wnioskodawcy, nie może stanowić dowodu na prawo własności J. U., poprzednika prawnego skarżącego, w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. – z uwagi na to, że prawo to nie wynika z odpisu, wyciągu czy zaświadczenia z dawnej księgi hipotecznej, której nie ma w zasobach archiwum sądu wieczystoksięgowego z powodu jej zaginięcia.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej zwanej " ukwh"), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przy tym księgi te prowadzi się na zasadzie indywidualności - jedna księga wieczysta odpowiada jednej nieruchomości w znaczeniu cywilistycznym (art. 24 ust. 1 ukwh). Oznacza to, że księga wieczysta stanowi prawne kryterium wyodrębnienia nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Określoną w art. 2 ukwh zasadę jawności ksiąg wieczystych przewidywał również art. 13 zdanie 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 320, por. też art. 22 i art. 52), a co do jawności materialnej - art. 17 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 319).
Rację ma organ odwoławczy, że prawo własności do nieruchomości ujawniane jest na podstawie właściwego wpisu w księdze wieczystej, a kompetencje związane z prowadzeniem tych ksiąg posiadają wyłącznie sądy cywilne. Wbrew jednak twierdzeniu organu, jedynym dokumentem pozwalającym na ustalenie własności nie jest wypis z właściwej księgi wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. W wyniku zawarcia umowy kupna sprzedaży konstytutywny skutek zmiany po stronie podmiotowej następuje w dacie aktu notarialnego - niezależnie od tego czy nieruchomość posiadała urządzoną księgę wieczystą czy też nie. Ponieważ jednak z wpisami w księdze wieczystej wiążą się określone domniemania prawne (np. art. 3 ukwh), to w przypadku nieruchomości posiadającej księgę wieczystą, do czasu zmiany w księdze wieczystej właściciela, na korzyść ewentualnego nabywcy gruntu działać będzie wyrażona w art. 5 ukwh zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
W razie bowiem niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Oczywiste jest przy tym, jak już wskazano wyżej, że co do zasady w polskim systemie prawnym wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Brak tego wpisu, w świetle zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, chroni jedynie tego kto z podmiotem wpisanym w księdze dokonał czynności prawnej. Nie oznacza to jednak, że prawo nie wpisane do księgi wieczystej nie istnieje. Wyjątki w tym zakresie powinny wynikać z ustawy.
Na gruncie niniejszej sprawy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć, organy nie kwestionują tego, że poprzednik prawny skarżącego w 1939 r. nabył nieruchomość objętą wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Organy wywodzą jedynie, że nie ma pewności, czy poprzednik prawny skarżącego był nadal właścicielem tej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. w dniu 21 listopada 1945 r.). W ocenie Sądu, takie zarzuty organów nie znajdują podstaw. Skoro bowiem organy nie powołują się w niniejszej sprawie na jakiekolwiek okoliczności czy choćby na jakikolwiek ślad wskazujący na to, że w dacie wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. poprzednik prawny skarżącego nie był już właścicielem nieruchomości, to podzielić trzeba stanowisko skarżącego, że nie ma powodu aby kwestionować prawo własności nieruchomości udokumentowane aktem notarialnym, a przy tym aktem stanowiącym część zasobu akt księgi wieczystej.
Rację ma również skarżący podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania organy administracji obowiązane są do ustalania prawa własności określonej nieruchomości bez potrzeby odsyłania strony na drogę postępowania sądowego. W niniejszej sprawie powyższe potwierdził w sposób wyraźny Sąd Rejonowy dla W. [...] w wyroku z [...] kwietnia 2018 r., [...] oddalającym powództwo skarżącego o ustalenie, że jego poprzednik prawny był w dniu 20 listopada 1945 r. współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu powołanego wyroku sąd cywilny jednoznacznie wskazał, że ustalenie tej okoliczności powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym, ponieważ to organ jest obowiązany do ustalenia tej przesłanki. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie o przyznanie odszkodowania organ nie tyle ma "ustalić prawo własności", lecz wyjaśnić i ocenić, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawo własności zostało udokumentowane.
Ustalenie tego rodzaju nie może być przerzucane, co słusznie podnosi skarżący, na inne organy czy sądy. Rację ma również skarżący zarzucając, że nie znajduje uzasadnienia poszukiwanie dowodów potwierdzających własność w postępowaniu cywilnym, podczas gdy postępowanie administracyjne użycza całego instrumentarium procesowego przydatnego do czynienia ustaleń w tym zakresie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 marca 2010 r., sygn. akt III CSK 169/09, LEX nr 654330). Zresztą, co istotne, w niniejszej sprawie organy orzekające nie kwestionują treści aktu notarialnego z [...] kwietnia 1939 r. ani jego mocy prawnej. Wywodzą jedynie, że nie ma pewności czy akt ten nadal stanowił tytuł własności w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. w dniu 21 listopada 1945 r.). Taka argumentacja organów, w braku konkretnych dowodów zaprzeczających stanowi własnościowemu wynikającemu z powołanego aktu notarialnego, w ocenie Sądu, nie mogła mieć miejsca.
Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 pkt a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Prezydent W. niezasadnie zastosował art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaś Wojewoda [...] wadliwie zaakceptował decyzję organu pierwszej instancji naruszając art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni, dla potrzeb wywiedzenia statusu skarżącego jako strony postępowania, moc dowodową aktu notarialnego z [...] kwietnia 1939 r. bądź wykaże, w sposób nie budzący wątpliwości, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego (tj. w dniu 21 listopada 1945 r.) poprzednik prawny skarżącego nie był już właścicielem objętej wnioskiem nieruchomości.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).