Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. R., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. Prezydent W. orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), ozn. hip. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła K. R. Wojewoda [...] rozpoznając złożone odwołanie stwierdził, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), ozn. hip. nr [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem".
W dniu [...] października 1949 r. J. i W. S. złożyli wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. K. R. jest następcą prawnym byłego właściciela nieruchomości.
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent W. orzekł o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...]m2, położonego w W. przy ul. [...], na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, w tym K. R. w jej udziale.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K. R. od decyzji Prezydenta W. nr [...], decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I SA/Wa 1402/10 oddalił skargę K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...].
Na powyższy wyrok została złożona skarga kasacyjna.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem niniejszej sprawy było żądanie ustalenia odszkodowania, na wniosek złożony przez K. R., za zabudowaną nieruchomość położoną w W. przy [...] (dawniej ul. [...]), ozn. hip. [...] o powierzchni [...] m2. Przepis art. 215 u.g.n. stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Organ wojewódzki podkreślił, że uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n, przysługuje dawnym właścicielom lub ich następcom prawnym, jedynie w przypadku, w którym nie przyznano dawnemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że na rzecz skarżącej zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w udziale, wynikającym z prawa własności do lokali, znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w W., przysługującego jej na dzień wydawania decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.) i następnie przez Sądy.
Z powyższego wynika, że roszczenia następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip. nr [...], w tym roszczenia K R, w odniesieniu do gruntu o powierzchni [...] m2 wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], zostało całkowicie zaspokojone, a co za tym idzie - wygasły roszczenia do ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość zabudowaną. W sytuacji, kiedy roszczenie stało się bezprzedmiotowe organ umorzył postępowanie.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. R. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie art. 105 k.p.a.
W skardze podniosła także, że budynek był cały czas pod zarządem małżonków S. Gmina pozostawiła w budynku lokatorów nie dając im mieszkań. Skarżąca sama we własnym zakresie przekwaterowała lokatorów z lokalu do innych mieszkań i tym samym mogła nimi dysponować wg swojej woli i posiadała prawo do sprzedania samych lokali bez praw do gruntu przed 21 sierpnia 1997 r. Skoro nie rozporządzono prawami do gruntu, to umowy sprzedaży z [...] czerwca 1992 i [...] czerwca 1997 nie mogły przenosić żadnych praw do gruntu i nastąpiło tu wywłaszczenie skarżącej, a urząd powinien chociaż w tym zakresie wypłacić odszkodowanie.
W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik z urzędu podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. [...] sierpnia 2019 r. o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], dawny hip. Nr [...]. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r. I OSK 2579/17, z dnia 6 lutego 2018 r. II FSK 2113/16, z dnia 28 lutego 2018 r. II GSK 1567/16, z dnia 11 października 2017 r. I OSK 893/17, wszystkie przywołane orzeczenia publik. w CBOSA).
Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1242/17 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego.
Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie spowodowane było konstatacją organu, iż na rzecz wnioskującej o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu w udziale, wynikającym z prawa własności do lokali, znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w W. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku J. i W. S. z dnia [...] października 1949, orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m², położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], na rzecz:
- a) Z. i M. małżonków D., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w udziale [...] związanym z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanym w księdze wieczystej nr [...];
- b) J. K. w udziale [...] związanym z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanym w księdze wieczystej nr [...];
- c) K. R. w udziale [...] związanym z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanym w księdze wieczystej nr [...];
- d) K. R. w udziale [...] związanym z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanym w księdze wieczystej nr [...];
- e) A. i A. małżonków G., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w udziale [...] związanym z prawem własności lokalu nr [...] uregulowanym w księdze wieczystej nr [...].
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], skarga od tej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1402/10. Zaś skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1893/11. W wyrokach tych wskazano, że przed rozpoznaniem wniosku z dnia [...] października 1949 r. doszło do licznych przekształceń własnościowych odnoszących się do budynku znajdującego się na gruncie, polegających m.in. na wyodrębnieniu lokali i następnie rozporządzeniu tymi lokalami przez dotychczasowych właścicieli na rzecz osób trzecich. Prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego jest prawem związanym z prawem własności budynków, o których mowa w art. 5 dekretu warszawskiego.
Taki charakter prawa, o którym mowa, nie wynika expressis verbis z treści dekretu. Jest to konsekwencja przepisów określających istotę stosunku prawnego wynikającego z ustanowienia użytkowania wieczystego. Wykluczona jest bowiem sytuacja, gdy właścicielem budynku posadowionego na gruncie, będącym przedmiotem użytkowania wieczystego, jest inna osoba niż użytkownik wieczysty gruntu. Zatem tylko właściciel budynku znajdującego się na gruncie, który był objęty działaniem dekretu warszawskiego, może nabyć prawo użytkowania wieczystego na podstawie tego dekretu. Prowadzi to z kolei do wniosku, że prawo do uzyskania użytkowania wieczystego, wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, stanowi część składową nieruchomości, jaką jest budynek, o którym mowa w art. 5 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 50 K.c. za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z jej własnością. Nie mogą one być zatem odrębnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (por. art. 47 § 1 w związku z art. 50 K.c.).
Oznacza to, że rozporządzenie przez właściciela budynkiem, który wystąpił terminowo z wnioskiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, zawsze – niezależnie od treści czy zastrzeżeń zamieszczonych w umowie (akcie notarialnym) – pociąga za sobą rozporządzenie związanym z tym budynkiem roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego. Zatem prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości [...] znajdującej się przy ul. [...] przysługiwało, w odpowiednich częściach, wszystkim właścicielom poszczególnych wyodrębnionych lokali. Każdy z nich dysponował więc roszczeniem o ustanowienie udziału w użytkowaniu wieczystym.
Natomiast przesłanką uprawnień przewidzianych w przepisach art. 214 i 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r. poz. 65 ze zm. dalej u.g.n.) jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 dekretu. Jest to, zatem zupełnie inne uprawnienie, które miało złagodzić skutki działania dekretu. Ten charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów [...] przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu, jest odrębną sprawą administracyjną, od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Winny być one zatem rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. W takim wypadku sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu [...], na podstawie dekretu, "wyprzedza" sprawę o dodanie gruntu w użytkowanie wieczyste, na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98; ONSA z 1999 r. nr 1, poz. 14).
Odnosząc powyższe ustalenia i rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać zatem należy, że roszczenia następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], w tym roszczenia K. R., zostało całkowicie zaspokojone na podstawie art. 7 powołanego dekretu z 26 października 1945 r., a tym samym wygasły roszczenia do ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość zabudowaną. Brak zatem przedmiotu sprawy administracyjnej zainicjowanej przez skarżącą, a opartej na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem wszczęte postępowania winno zostać umorzone.
Ponadto z wnioskiem o przyznanie odszkodowania określonego w art. 215 u.g.n. mógł wystąpić poprzedni właściciel domu jednorodzinnego lub jego następca prawny, natomiast skarżąca na dzień złożenie wniosku nie posiadała już roszczeń do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (zostały one zaspokojone poprzez wydanie decyzji z 2009 r.), ani też żadnych praw rzeczowych do nieruchomości (prawa do lokali nr [...] i [...] wraz z udziałem w gruncie zbyła w 2013 r.). Nie była zatem także podmiotem uprawnionym do ubiegania się o to odszkodowanie. Zaistniały zatem przeszkody podmiotowe i przedmiotowe do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Podnoszone natomiast przez skarżącą zarzuty dotyczące bezzasadnego pozbawienia jej prawa do gruntu związanego z lokalami nr [...] i [...] położonymi przy ul. [...], nie mogą być w przedmiotowej sprawie uwzględnione. Stanowisko co do kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] było już przedmiotem oceny w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1402/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1893/11. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związane jest to z prawomocnością orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a. Związanie podmiotów, o których mowa w tym przepisie polega na związaniu dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.
- - ---------------------- 7