Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Burmistrza [...] z [...] stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. odmówił K. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. D.. Organ I instancji powołał art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej jako ustawa) i wyjaśnił, że świadczenie nie przysługuje, gdyż niepełnosprawność B. D. powstała w wieku [...] lat. Ponadto wskazał, że B. D. pozostaje w związku małżeńskim z W. D., który jest zobowiązany do opieki w pierwszej kolejności.
K.D. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza [...].
Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy. Wyjaśniło, że z unormowań tych wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od łącznego spełniania następujących warunków:
- 1. rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji,
- 2. legitymowania się przez osobę niepełnosprawną wymagającą opieki ważnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Z kolei przepis art. 17 ust. 1a ustawy stawi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia.
Kolegium wskazało, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona orzeczeniem z [...] listopada 2022 r., nr akt [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Zgodnie z jego treścią niepełnosprawność została orzeczona do [...] listopada 2023 r. Oznacza to, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności.
Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konsekwencją powyższego jest, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem powyższego kryterium (z art. 17 ust. 1b ustawy). Powoduje to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Jednakże, zdaniem Kolegium, przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy przesądza o negatywnej ocenie wniosku skarżącego. B. D., niezdolna do samodzielnej egzystencji, pozostaje w związku małżeńskim z W. D. Małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zwalniałoby go z obowiązku sprawowania opieki nad żoną, lecz orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.
Organ II instancji zaznaczył, że obowiązki, w tym także alimentacja ze stosunku małżeństwa wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych.
Powołując się na związanie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 Kolegium podkreśliło, że jak wynika z obowiązujących przepisów, świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane K. D., który wprawdzie jest zobowiązany do alimentacji matki, ale dopiero w drugiej kolejności, tj. po swoim ojcu. Świadczenie nie przysługuje ze względu tylko na samą konieczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawną matką i obowiązków wynikających z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a jest uzależnione od spełnienia przesłanek pozytywnych uregulowanych w ustawie.
Zatem fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 354/22). Wobec jasnego językowo brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy fakt choroby męża osoby wymagającej opieki, nie uzasadnia przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało, że w realiach niniejszej sprawy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezspornie B. D. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki/pomocy innych osób. Kolegium nie zakwestionowało faktu, że opiekę nad nią sprawuje syn K. D.. Jednakże sam fakt sprawowania opieki nad matką przez syna nie znosi obowiązków określonych w art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na jej mężu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że jest związany przepisami prawa. Prawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie pozostawił organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego (wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2006/20).
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2023 r. złożył K. D., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący wskazał, że ojciec legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a obecny stan zdrowia nie pozwala mu na zajmowanie się żoną, ponieważ sam wymaga opieki. Podał, że W. D. został zakwalifikowany do wszczepienia kardiowertera. Nie jest on w stanie wykonywać wszystkich czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, dźwiganie, prowadzenie pojazdów, samodzielne wizyty u lekarza, czy zakupy. Wszystkie czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne skarżący wykonuje wobec matki samodzielnie i całodobowo. Wskazał, że pozostali zstępni przebywają poza miejscem zamieszkania rodziców, dlatego obowiązki te spadają w całości na skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Należy podzielić stanowisko Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego, art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie wskazanego wyroku. Zatem, wydanie w sprawie orzeczeń na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu, w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia.
Jednakże w niniejszej sprawie przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie B. D. w związku małżeńskim, a nie data powstania jej niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wprowadza przesłankę negatywną, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
B. D. pozostaje w związku małżeńskim z W. D.. Bezsporne jest, że W. D. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organy nie kwestionowały faktu sprawowania opieki nad matką przez skarżącego, ani nie poddawały w wątpliwość stanu zdrowia W. D., tj. męża B. D..
W niniejszej sprawie skarżący kwestionował fakt, że pozostawanie matki w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże z przyczyn zdrowotnych nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną, przekreśla możliwość ubiegania się przez skarżącego o przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Wskazać należy, że na tle analizowanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiane były dwa rodzaje poglądów prawnych. Pierwszy polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniały przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnym osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy nie był on w stanie tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych (np. z uwagi na wiek, czy stan zdrowia).
Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (obie linie orzecznicze obszernie przytoczone i omówione w uzasadnieniu uchwały NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22).
Obecnie kwestię tę rozstrzygnął jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, opowiadając się za drugim z prezentowanych poglądów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy).
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka powszechnego, nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Podkreślono także, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyżej powołanej uchwale NSA. Zgodnie z powyższym, przyjąć należy za ww. uchwałą NSA, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie, bezspornym pozostaje, że skarżący jest synem B. D., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z W. D., który wprawdzie ma szereg dolegliwości zdrowotnych lecz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast, orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, które zostało przyznane małżonkowi B. D. nie wypełnia przesłanki przewidzianej w przepisach. Jak wynika ze wskazanego orzeczenia, W. D. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w stosunku do skarżącego zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.
Z omówionych powyżej przyczyn, zarzuty skargi są niezasadne. Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy konieczny do wydania rozstrzygnięcia i właściwie oceniło zgromadzone dowody.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią przepisu art. 119 pkt 2 ppsa.