Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 2 marca 2022 r. nr DO.1.7614.40.2021.JS na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Prezydenta Miasta [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 24 grudnia 2020 r. nr NWIII.7533.201.2017 i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Śląski ww. decyzją z 24 grudnia 2020 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0044 ha, zajętej pod drogę publiczną, gminną nr [...] – ul. [...] w [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność B. U., R. B. i G. K., a obecnie własność P. B. (Skarżący) i I. R., objętej księgą wieczystą nr [...].
W wyniku odwołania Prezydenta Miasta [...] Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 2 marca 2022 r. uchylił ww. decyzję Wojewody Śląskiego i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r., właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] byli B. U., R. B. i G. K., a obecnie współwłaścicielami tej nieruchomości są Skarżący i I. R. W dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz.
Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną.
W dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. W związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji została poddana analizie przez A. G. - głównego specjalistę w Departamencie Orzecznictwa, posiadającą uprawnienia geodety. W opinii geodezyjnej z [...] listopada 2021 r. geodeta uprawniony wskazała, że działka nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...]. W aktach sprawy znajduje się metryka ul. [...] sporządzona w dniu [...] czerwca 1989 r. wraz z załącznikiem graficznym, z której wynika, że teren działki nr [...] znajduje się w pasie drogi o nawierzchni gruntowej.
Ponadto, droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania. Minister podzielił stanowisko wyrażone w odwołaniu, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana jako przydomowy ogródek, a stanowi pobocze drogi (które w żaden sposób nie zostało wygrodzone) sięgające do ściany budynku nr [...].
Minister wskazał następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie metryki ul. [...] sporządzonej w dniu [...] czerwca 1989 r., z której wynika, że ul. była oświetlona, wyposażona w wodociąg, przewody telekomunikacyjnie elektroenergetyczne; oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] z [...] lutego 2011 r., z którego wynika, że nieruchomości stanowiące pas drogowy ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Gminy Miasta [...]. Miasto, zgodnie z zawartymi umowami, ponosiło koszty eksploatacji i konserwacji oświetlenia ulicznego, koszty zimowego utrzymania ulicy, jak również bieżącego utrzymania nawierzchni drogi i oznakowania; rejestru umów i aneksów na zadania remontowe ulic zawartych w Urzędzie Miejskim w [...] do dnia 31 grudnia 1998 r., w którym wymieniona jest ul. [...]; dołączonej do odwołania umowy nr [...] zawartej w dniu [...] listopada 1997 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...], a Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania Sp. z o. o. dotyczącej wykonania zadania związanego z zimowym utrzymaniem dróg m. [...] zima 1997/1998, obejmującej m.in. ul. [...] oraz pisma P. B. (data wpływu do organu wojewódzkiego - 30 listopada 2017 r.), z którego wynika, że ul. [...] była odśnieżana.
Organ stwierdził ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. W sprawie tej ziściły się więc wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez orzeczenie, iż nie ma podstaw do nabycia spornej nieruchomości i odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości z uwagi na brak łącznego spełnienia przesłanek art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stwierdzenie, że wadliwie ustalono stan faktyczny władania spornym fragmentem działki przez gminę [...] na dzień 1 stycznia 1999 r. oraz przesłuchanie świadków na okoliczność stanu faktycznego spornego fragmentu gruntu w latach 1998/99, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez wadliwą jego subsumcję, wadliwe ustalenie stanu faktycznego w rozumieniu k.p.a. poprzez zastosowanie w miejscu zasady swobodnej oceny dowodów wybiórczą ocenę dowodów na niekorzyść Skarżącego, wadliwe zastosowanie orzecznictwa WSA powołanego w skardze, a także wydanie decyzji przedwcześnie i w celu obejścia prawa.
W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, że organ administracji publicznej nie domaga się ustalenia nabycia własności za odszkodowaniem w interesie publicznym, lecz dla zasady. Sporny fragment gruntu nie był odśnieżany ani zagospodarowany, koszony ani pielęgnowany przez gminę, lecz przez Skarżącego. Wadliwie ustalono na niekorzyść Skarżącego stan faktyczny władania spornym fragmentem nieruchomości i w związku z tym zaskarżona decyzja nie może się ostać, co czyni twierdzenia zawarte w skardze zasadnymi i koniecznymi.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.
Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił bowiem powołanym przepisom.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie.
Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.
Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność B. U., R. B. i G. K., a obecnie współwłaścicielami nieruchomości są Skarżący i I. R. W dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] - ulica [...] stanowiła drogę publiczną na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną.
W zakresie przesłanki zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ustalenia tego organ odwoławczy dokonał na podstawie opinii geodezyjnej z [...] listopada 2021 r., w której geodeta uprawniony wskazał, że sporna działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] w [...].
W ocenie Sądu, opinia ta – będąca dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. – pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że sporna działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższe potwierdza fakt zajętości spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedłożył przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby skutecznie powyższe ustalenie. Z akt sprawy wynika przy tym, że Skarżący został przed wydaniem zaskarżonej decyzji prawidłowo zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym powołaną opinią geodety. Z uprawnienia tego jednakże nie skorzystał.
Również ze znajdującej się w aktach sprawy metryki ul. [...] sporządzonej w dniu [...] czerwca 1989 r. wraz z załącznikiem graficznym wynika, że teren działki nr [...] znajduje się w pasie drogi o nawierzchni gruntowej.
Sąd podzielił przy tym ocenę organu, zgodnie z którą działka nr [...] (będąca przydomowym ogródkiem Skarżącego), w istocie stanowi pobocze drogi, sięgające do ściany budynku nr [...]. Na zmianę tej oceny nie mogły wpłynąć złożone do akt sprawy na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. zdjęcia spornej nieruchomości, na których widnieją trzy ozdobne rośliny posadzone przy ścianie budynku i ogrodzone łańcuchem i słupkami od kostki znajdującej się na drodze publicznej. Po pierwsze, zdjęcia spornej nieruchomości znajdują się w aktach sprawy i podlegały ocenie organów.
Po drugie, jak Skarżący oświadczył do protokołu rozprawy, na złożonych do akt sprawy zdjęciach widnieje ogródek przydomowy z lat 70-tych i lat 80-tych, należący od lat do rodziny, ogrodzenie tego ogródka zostało rozebrane w latach 80-tych, a następnie wykonane w latach 90-tych. Również w latach 90-tych Miejski Zarząd Dróg położył na drodze kostkę. Na pytanie Sądu, dlaczego nie sprzeciwiał się kładzeniu kostki również na jego posesji Skarżący oświadczył, że, wtedy mieszkali tam jego dziadkowie.
Przyznana przez Skarżącego okoliczność ma istotne znaczenie dla oceny pozostawania spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznym. Jak sam bowiem przyznał, jego poprzednicy prawni nie protestowali w jakiejkolwiek formie przeciwko kładzeniu kostki w latach 90-tych na ich nieruchomości. Z istoty zaś zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07).
W ocenie Sądu, oceniając spełnienie tej przesłanki organy w sposób uprawniony przyjęły, że o władaniu sporną nieruchomością świadczą: metryka ul. [...] sporządzona w dniu [...] czerwca 1989 r., z której wynika, że ul. była oświetlona, wyposażona w wodociąg, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne. Również z oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w [...] z [...] lutego 2011 r. wynika, że nieruchomości stanowiące pas drogowy ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Gminy Miasta [...]. Miasto, zgodnie z zawartymi umowami, ponosiło koszty eksploatacji i konserwacji oświetlenia ulicznego, koszty zimowego utrzymania ulicy, jak również bieżącego utrzymania nawierzchni drogi. O władaniu sporną działką przez gminę świadczy również dołączona do odwołania umowa nr [...] zawarta w dniu [...] listopada 1997 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...], a Miejskim Przedsiębiorstwem Oczyszczania Sp. z o. o. dotycząca wykonania zadania związanego z zimowym utrzymaniem dróg m. [...] zima 1997/1998, z której wynika, że obejmuje ona również m.in. ul. [...].
Powyższa argumentacja świadczy o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze pod adresem zaskarżonej decyzji, tak co do prawidłowości oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dlatego skarga została oddalona.
Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o przesłuchanie świadków. Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym (tak B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uw. 12 i 13 do art. 106 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).
Powyższe świadczy o niezasadności wniosku zawartego w skardze. Ponadto, z akt sprawy wynika, że w aktach sprawy znajdują się dowody z przesłuchania świadków (w tym również tych wskazanych w skardze, k. 69-73 akt administracyjnych). Podlegały one zatem ocenie organu, wraz z powołanym wyżej materiałem dowodowym.
Reasumując, opisane powyżej wykazanie w zaskarżonej decyzji zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że decyzja ta nie naruszała powołanych na wstępie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, gdyż organ dokonał prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił zaś zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.