Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] mienia Skarbu Państwa, w skład którego wchodzi prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...], oznaczonych jako działki nr nr [...] z obrębu [...] [...], wykazanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji, a zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...].
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na wniosek z [...] stycznia 2018 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...] oznaczonej jako działki nr nr [...], [...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...].
Wedle treści księgi wieczystej [...] nieruchomość ta w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] w [...]. Tworzące ją działki znajdowały się w ww. dacie w pasie drogi publicznej – wojewódzkiej nr [...]. Do kategorii tej droga zaliczona została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071). Zarząd drogą do 31 grudnia 1998 r. należał do Dyrekcji Dróg Publicznych w [...], a po reformie administracji drogowej do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], któremu droga ta wraz z innymi, przekazana została protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] grudnia 1998 r., sporządzonym w trybie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027).
Wobec takich ustaleń faktycznych, Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r., stwierdził, że z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], w skład którego wchodziły ww. działki, wykazane na karcie inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji, stało się mieniem Województwa [...].
Organ wojewódzki ocenił, że w sprawie zaistniały przewidziane w art. 60 powołanej ustawy przesłanki potwierdzenia przejęcia ex lege przez województwo własności nieruchomości jako zajętej drogą wojewódzką. Odwołując się do treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) - który to przepis regulował kwestię własności gruntów zajętych pod drogi w zależności od kategorii drogi publicznej - wywodził, iż w sytuacji gdy w stanie faktycznym występuje droga publiczna formalny zarząd (władanie) zastępowany jest z mocy samego prawa przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem, będącym nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło bowiem niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki te wynikały z mocy prawa).
Od decyzji tej odwołało się Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwestionując władania nieruchomościami przez jednostkę przejmowaną z dniem 1 stycznia 1990 r. na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej.
W następstwie rozpoznania powyższego dowołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r., utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając w całości prezentowane przez ów organ stanowisko, co do zastąpienia z mocy prawa formalnego zarządu, przez zarząd faktyczny w sytuacji, gdy nieruchomość zajęta jest drogą publiczną.
Na powyższą decyzję Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. art.:7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. nakazujących organowi prowadzącemu postepowanie dokonanie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zebranie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz jego oceny, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów;
- 2. art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej (tj. ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa -Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten ustanawiał dwie przesłanki, których łączne zaistnienie prowadziło do nabycia ex lege z dniem 1 stycznia 1990 r. własności określonego składniki mienia Skarbu Państwa, przez jednostkę samorządu terytorialnego:1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do tego mienia w dniu 31 grudnia 1998 r., 2) pozostawanie nieruchomości we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw kompetencyjnych oraz przepisów ustawy Przepisy wprowadzające (...).
Władanie owo nie zostało zdefiniowane w ustawie, niemniej – jak zasadnie zwracał uwagę skarżący - przyjmuje się, iż chodzi w tym wypadku o rodzaj takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. A więc takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Władanie to co do zasady sprawowane jest w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Z tego też względu, nie można mówić o władaniu, w przypadku gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1244/00, Lex nr 81993).
Jednakże w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa zajętych drogami publicznymi brak takiego dokumentu nie może stanowić przeszkody dla uznania zaistnienia przesłanki władania. Tym bardziej, że z mocy samego prawa, tj. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 zm.) - w jej w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., na tego rodzaju gruntach faktyczny zarząd sprawowały wówczas właściwe dyrekcje dróg publicznych, a to wykluczało zarząd nimi przez inne jednostki organizacyjne. Nie można również pomijać - na co słusznie wskazywały organy obu instancji – konsekwencji wprowadzenia z dniem 1 stycznia 1999 r do ustawy o drogach publicznych (na podstawie art. 52 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy kompetencyjnej) przepisu art. 2a, który wprost określił czyją własnością pozostają drogi publiczne, stanowiąc że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś gminne własność samorządu gminy, wojewódzkie województwa, a powiatowe powiatu. To z kolei implikuje wniosek, że żaden inny podmiot publicznoprawny, czy prywatny nie może być ich właścicielem.
Zgodzić się zatem należy z organami obu instancji, że w sytuacji urządzenia na gruncie drogi publicznej (co ma miejsce w przypadku nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działki nr nr [...] z obrębu [...]) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to - jak wskazuje się w orzecznictwie - wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni akceptuje podgląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w przywołanym w decyzji Wojewody [...] wyroku z 20 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1109/13, iż faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ww. ustawy.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy władanie to potwierdza sporządzony w trybie § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027) protokół zdawczo odbiorczy z [...] grudnia 1998 r. nr [...], którym przekazano Zarządowi Województwa [...] drogę wojewódzka nr [...]. Protokół ów, stanowi bowiem dokument urzędowy rozumieniu art. 76 k.p.a., określający stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, co przesądził skład 7 sędziów NSA w uchwale z [...] kwietnia 2006 r. [...] ([...])
Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i zajęta była drogą publiczną – wojewódzką (co jest okolicznością niesporną), i pozostawała wówczas w faktycznym zarządzie jednostek drogowych (w tym wypadku Państwowej Dyrekcji Dróg Publicznych w [...]), to zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że określone w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki warunkujące przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości przez województwo, na terenie którego jest ona położona, zostały spełnione. Sformułowany zaś w skardze zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny.
Wbrew zarzutom skargi, w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy, w kluczowych dla zastosowania norm prawa materialnego elementach został ustalony w zgodzie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, a dowody na których organy opierały te ustalenia ocenione zostały w sposób spełniający standard określony w art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.