Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], którym odmówiono wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
L. K., A. W., V. K., J. K., M. J., T. J., K. P. oraz [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...], wystąpili o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej uprzednio nieruchomości.
Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej.
Zażalenia na powyższe orzeczenie złożyli L. K., [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...], A. W., V. K., J. K., M. J., T. J. oraz K. P., kwestionując prawidłowość ustaleń, poczynionych przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym na wstępie orzeczeniem z dnia [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716) podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, sprowadza się do oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia urzędowego stwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem swoistego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma jedynie charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1485/11, Lex nr 1214528). W judykaturze zwrócono uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia, zgodnie z żądaniem strony, jest niemożliwe (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, Lex nr 37646).
Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, jednakże postępowanie to spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, z nich niewynikających.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...], z obrębu [...], zwrócili się współużytkownicy wieczyści.
Z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, iż znajduje się na niej budynek mieszkalny o [...] kondygnacjach. Natomiast z informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż budynek ten, znajduje się nie tylko na terenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej, obejmującej działkę ewid. nr [...], lecz również znajduje się na nieruchomości sąsiedniej, obejmującej dz. ewid. nr [...], z obrębu [...]. W takiej sytuacji Kolegium stwierdziło, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (działki ewid. nr [...]) w prawo własności spowodowałoby w istocie przyznanie stronie prawa własności do fragmentu nieruchomości gruntowej, stanowiącej dz. ewid. nr [...], której wnioskujący nie są użytkownikami wieczystymi. Byłoby to więc sprzeczne z przepisem art. 235 § 2 kc.
Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...].
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- 1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2-3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez ich niewłaściwą interpretację, polegającą na uznaniu, że 1 stycznia 2019 r. nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie z 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...];
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do zarzutów skarżącej, wobec postanowienia Prezydenta [....] z [...] grudnia 2019 r., wskazanych w zażaleniu - co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.
Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie z [...] maja 2020 r., uzupełniającym skargę, [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] zarzuciła ponadto zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania, polegające na niezbadaniu całości ewidencji, rejestrów i innych danych, znajdujących się w posiadaniu organów, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, tj. ustalenia, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] wykracza na teren sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].
Wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z projektu podziału nieruchomości gruntowej [...], z obrębu [...], uregulowanej w KW [...], na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., zatwierdzonego przez Prezydenta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2003 r., w celu wykazania faktu, że budynek mieszkalny przy ul. [...] jest zbudowany tylko i wyłącznie na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] i nie wykracza poza granicę tej działki.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
W tej sprawie zaskarżeniu podlegało negatywne postanowienie dotyczące wniosku o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zapadło ono na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Ustawa ta wprowadziła przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Nastąpiło to z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. Ustawa przewiduje m.in., że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające to przekształcenie (art. 4 ust. 1 ustawy). W przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego zaświadczenie to wydaje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa (art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy).
Jednocześnie ustawodawca w art. 1 ust. 2 i art. 1a sprecyzował, co należy rozumieć przez "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", bo tylko te podlegają pod działanie ustawy. Podstawę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi zatem sama ustawa (art. 1 ust. 1), zaś zaświadczenie ma charakter jedynie deklaratoryjny, tzn. potwierdza przekształcenie określonego w ustawie prawa i jest wymagane do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności dotychczasowego użytkownika wieczystego.
Przy konstrukcji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów ww. ustawy mamy do czynienia z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w prawo własności. Wskutek tego własność nieruchomości budynkowych posadowionych na gruncie - zgodnie z zasadą superficies solo cedit – z datą przekształcenia stała się częścią składową danego gruntu. Podobnie jak to miało miejsce z prawem użytkowania wieczystego, z którym związana była własność budynków, tak aktualnie własność budynków jest immanentnie związana z prawem własności nieruchomości gruntowej i stanowi z nią jedną całość.
W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której według ustaleń organów budynek posadowiony na działce nr [...] faktycznie przekracza granicę nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...] a jest w całości przypisany nieruchomości gruntowej – działce nr [...] objętej [...].
W kontekście prawa użytkowania wieczystego odnośnie do budynku posadowionego na dwóch sąsiednich nieruchomościach (przy czym tylko jednej oddanej w użytkowanie wieczyste) wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 grudnia 2004 r., II CK 262/04, LEX nr 589956, a także w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., I CSK 282/12, LEX nr 1288603. Sąd wskazał mianowicie, że działanie zasady superficies solo cedit czyniłoby wówczas częścią składową nieruchomości gruntowej tę część budynku, która stoi na gruncie nieoddanym w użytkowanie wieczyste podczas gdy jeden i ten sam budynek nie może być zarazem częścią składową nieruchomości gruntowej i nieruchomością budynkową, której własność związana jest z użytkowaniem wieczystym (por. Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, WP).
Jednocześnie, w innych orzeczeniach, Sąd Najwyższy jednoznacznie wyłożył, że zasada wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 z późn. zm., dalej jako ukwh), obejmuje także prawo użytkowania wieczystego. W świetle orzecznictwa SN rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i domniemania wynikające z ukwh chronią także nieprawidłowe wpisy w księgach wieczystych. Rękojmia ta chroni nabywcę użytkowania wieczystego - nawet w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (por. uchwałę SN z 15.02.2011 r., III CZP 90/10, LEX nr 693990, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2009 r., SK 55/08 (OTK-A Zb.Urz. 2009, nr 4, poz. 50).
Powyższe oznacza, że domniemania wynikające z przepisów ukwh (art. 3 i 5) nie pozwalają organom administracji na podważanie ich prawidłowości, i, co oczywiste, weryfikowania ich treści (choćby przesłankowo). Wpisami w księdze wieczystej organy administracji są związane. Wskazał na to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 czerwca 2016 roku I OSK 2205/14 czy I OSK 2100/14 z 1 czerwca 2016 r. Jak zaś wynika z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości znajduje się na niej budynek mieszkalny o 8 kondygnacjach o łącznej powierzchni [...] m2 i tego rodzaju wpis dla organu administracji jest wiążący.
Trzeba podkreślić, że zaskarżone postanowienie zapadło w trybie procedury zaświadczeniowej. Jeśli chodzi o postępowanie zaświadczeniowe, to Kodeks postępowania administracyjnego w art. 217 przewiduje dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tegoż artykułu stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Art. 218 k.p.a. różnicuje zatem obowiązki organu w zależności od określonych w art. 217 k.p.a. przypadków dotyczących wydania zaświadczenia. W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, to zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Co do zasady przyjmuje się, że owo postępowanie wyjaśniające nie może zastępować danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Przypadki, w jakich organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia wymienia art. 219 k.p.a. i są to: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie, nie można spełnić żądania ze względu na treść posiadanych danych i dokumentów lub ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych.
Zadaniem organów w ramach trybu przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy było zatem zweryfikowanie czy w sprawie mamy do czynienia z nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste, a także czy w świetle posiadanych rejestrów jest to nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. Wg ustawy organem zobowiązanym do wydania zaświadczenia, jest organ reprezentujący właściciela, a więc ten sam, który jest właściwy do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Celem zaś zaświadczenia jest potwierdzenie zmiany rodzaju prawa do gruntu. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww ustawy, świadomie zrezygnowano z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną, ze wskazaniem na to, że tryb zaświadczeniowy daje możliwość weryfikacji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia – a więc w przypadku gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny z art. 1 ustawy.
Zwrócono też uwagę na to, że zaświadczenie nie tworzy żadnych nowych praw czy obowiązków. W tego typu sprawach organy administracji nie mają zatem kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych - choćby okoliczności sprawy w sposób oczywisty wskazywały na ich wadliwość. Ustawodawca w ogóle nie przewidział takiej sytuacji, a kwestii wydania zaświadczenia wymaganego przez art. 4 ust. 1 ustawy nie uzależnił od oceny stanu prawnego nieruchomości. Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie charakteru posadowionych na niej budynków. W rozpoznawanej sprawie zaś, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny o 8 kondygnacjach, ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi okazały się zasadne. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i rozpatrzy wniosek o wydanie zaświadczenia zgodnie z obowiązującym prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i a w zw. z art. 135 oraz w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.