Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr KOA/1307/Sr/23 z dnia 16 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO w Warszawie",) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A. S. (dalej jako "skarżący") odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako "organ I instancji", "Burmistrz") nr 413.1452.2022 z dnia 3 listopada 2022 r. odmawiającej przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm.).
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżący dnia 16 maja 2022 r. złożył drogą elektroniczną do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) deklarację dotyczącą źródła ciepła i źródeł spalania paliw, o której mowa mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438 ze zm.) wskazując adresu budynku, w którym zainstalowany jest kocioł olejowy, tj. [...], ul. [...], [...] [...]. Złożenie tej deklaracji było warunkiem złożenia wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych, który skarżący złożył dnia 24 października 2022 r. We wniosku tym skarżący podał adres gospodarstwa domowego tożsamy jak w powyższej deklaracji, tj. [...], ul. [...], [...] [...].
Burmistrz decyzją z 3 listopada 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania dodatku dla gospodarstw domowych. Decyzja ta została wysłana na adres: [...], ul. [...], [...] [...]. Po dwukrotnym awizowaniu (4 listopada i 15 listopada 2022 r.) przesyłka zawierająca decyzję została przez operatora pocztowego zwrócona organowi, który pozostawił ją w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień 18 listopada 2022 r.
Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu 24 stycznia 2023 r. przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], skarżący skontaktował się telefonicznie w sprawie nieotrzymania przedmiotowej decyzji. Podczas rozmowy zwrócił się z wnioskiem o jej przesłanie na adres ul. [...], [...] [...]. Przesłana pod ten adres decyzja została odebrana przez skarżącego dnia 30 stycznia 2023 r. Po zapoznaniu się z jej treścią, skarżący w dniu 9 lutego 2023 r. złożył od niej odwołanie do SKO w Warszawie.
Jednakże organ odwoławczy postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt rozpatrywanej sprawy bezsprzecznie wynika, iż zaskarżona decyzja została wysłana na adres skarżącego (wskazany we wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku), a następnie była dwukrotnie awizowana. Zdaniem organu nie budzi sporu, że skarżący nie podjął przesyłki przez okres 14 dni od dnia pierwszego awiza, o czym świadczy umieszczona na kopercie informacja "zwrot, nie podjęto w terminie". Datą doręczenia jest zatem 18 listopada 2022 r. (14 dni licząc od pierwszego awiza). Zważywszy, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a."), odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji był 2 grudnia 2022 r. Organ zatem stwierdził, iż odwołanie złożone zostało po upływie przewidzianego prawem terminu, a skarżący nie wnosił o jego przywrócenie. Organ odwoławczy nie mógł więc rozpoznać sprawy pod względem merytorycznym.
Od powyższego postanowienia skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że SKO w Warszawie dopuściło się rażącego naruszenia prawa poprzez orzeczenie, iż skierowanie decyzji przez organ gminny na nieistniejący adres stanowi skuteczne prawnie doręczenie. Skarżący wskazał, że w sposób niemający żadnych podstaw faktycznych w treści uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził nieprawdę poprzez podanie, iż jego wniosek dotyczył gospodarstwa położonego we wsi [...], a nie [...]. Podkreślił, że we wsi [...] nigdy nie posiadał nieruchomości i nie ma tam adresu zamieszkania, a jego wniosek o dopłatę jednoznacznie wskazuje, iż dotyczy gospodarstwa położonego we wsi [...].
W ocenie skarżącego organ II instancji całkowicie zignorował jego argumenty i nie zweryfikował zgodności adresu znajdującego się w jego wniosku z adresem wysyłkowym na kopercie. Doszło więc do rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie, iż wysłanie pisma na nieprawidłowy adres wyczerpuje znamiona skutecznego prawnie dostarczenia decyzji. Skarżący dodatkowo stwierdził, że jego adres zameldowania w [...] przy ul. [...] był znany organowi I instancji, skoro fakt tego zameldowania był powodem odmowy przyznania dodatku dla jego gospodarstwa domowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał wniesioną skargę za zasadną, bowiem organ II instancji naruszył prawo.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie SKO w Warszawie, którym organ ten stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania.
Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej.
Wskazać w tym miejscu należy, że czynności dotyczące doręczeń są silnie sformalizowane ze względu na konieczność ścisłego określenia okoliczności powodujących istotne dla stron postępowania skutki prawne. Gwarancyjny charakter tych przepisów ma również oparcie w zasadach praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz oficjalności (art. 39 k.p.a.). Stąd też ich naruszenie ma charakter istotny dla sytuacji strony, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania organu (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 235). Podzielając powyższe stanowisko doktryny, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania organu, Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że z faktu, iż wobec strony nie zachowano normy gwarancyjnej, mającej służyć ochronie jej praw, nie można wywodzić niekorzystnych dla tejże strony skutków prawnych.
Z istoty normy gwarancyjnej wynika bowiem, iż to właśnie jedynie strona, wobec której nie dochowano przewidzianych w przepisach procedury warunków, może się na tę okoliczność powoływać, zarzucając naruszenie jej praw. Doręczenie decyzji bowiem następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu regulowanych w art. 39-48 k.p.a. i tylko przy zachowaniu tych reguł doręczenie będzie skuteczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą, z prawnego punktu widzenia. Aby organ administracji publicznej, który wydał decyzję stał się nią związany, czyli aby decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę musi uprzednio skutecznie doręczyć stronie. Z tą chwilą decyzja rozpoczyna dopiero swój byt prawny. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, a przede wszystkim jest aktem zewnętrznym, zatem w przypadku braku doręczenia decyzji mamy do czynienia z tzw. decyzją nieistniejącą (nieaktem). Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Niezachowanie tych warunków powoduje także, że strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania od takiej nieistniejącej decyzji (por. z Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2010 r., I FSK 86/10, LEX nr 1574076 i powołane tam orzecznictwo).
Zatem kanonem dochowania należytej staranności przed wysłaniem jakiejkolwiek przesyłki, w tym w szczególności, gdy moment doręczenia otwiera bieg terminów zaskarżenia, jest upewnienie się organu o poprawności adresu odbiorcy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r., I FSK 1618/17, LEX 3021930).
Zdaniem Sądu, akta sprawy (wniosek skarżącego o przyznanie dodatku i deklaracja skarżącego złożona do CEEB) jednoznacznie potwierdzają, że skarżący wskazał inny adres (w miejscowości [...]) niż ten, na który organ I instancji wysłał zaskarżoną decyzję (miejscowość [...]). Zatem przesyłka nadana do strony postępowania ale na nieprawidłowy adres nie może zostać uznana za doręczoną skutecznie.
Wobec powyższego, stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona skarżącemu w dniu 18 listopada 2022 r. – jak to przyjął organ II instancji – a tym samym nie weszła ona do obrotu prawnego na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.
Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący odebrał decyzję Burmistrza w dniu 30 stycznia 2023 r. Wobec więc faktu, że skarżący złożył odwołanie od decyzji w dniu 9 lutego 2023 r., przyjąć należy, że nie doszło do uchybienia terminu. Wniesione odwołanie winno więc podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winnien dokonać oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów k.p.a., którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 p.p.s.a., i rozpatrzyć odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia 3 listopada 2022 r.
Wobec naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.