Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.
Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym I prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 1987 r, nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości osada tabelowa nr [...] wsi [...] - cz. zd [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] zd [...] -cz., osada tabelowa nr [...] wsi [...] - część, osada Tabelowa nr [...] wsi [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] zd [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] - część, [...], osada tabelowa nr [...] wsi [...] położonych w rejonie urbanistycznym [...] przy ul. [...], w sposób przedstawiony na mapie sytuacyjnej, przyjętej do zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w [...] w dniu [...] lipca 1986 r. za numerem [...], stanowiącej integralną część niniejszej decyzji.
B. L., Z. W. i M. O. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej - w części dotyczącej ich nieruchomości. Wyjaśnili, że podział tej nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki pod drogę, która jednak nadal stanowi własność prywatną, faktycznie stanowiąc ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Orzeczeniem tym jedna z działek została wydzielona pod drogę lub jej poszerzenie. Jak stwierdzono w kwestionowanej decyzji została ona wydana zgodnie z planem zagospodarowania. Był to zatwierdzony plan ogólny [...] z dnia [...] lutego 1981 r., zarządzenie nr [...].
Wobec braku ww. planu, który nie został odnaleziony przez organ, uznał on, iż nie można stwierdzić, czy decyzja podziałowa została wydana zgodnie z treścią pisma - a w konsekwencji nie można stwierdzić nieważności kwestionowanego orzeczenia.
Kolegium zweryfikowało także zaskarżoną decyzję pod kątem ewentualnego występowania każdej z przesłanek, określonych w przepisie art. 156 kpa.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M. O., Z. W. oraz B. L. podnosząc, iż kwestionowana decyzja zapadła w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny oraz niewłaściwie zastosowane przepisy prawa.
W toku postępowania strona skarżąca przedłożyła, m.in. pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym stwierdzono, iż dla obecnych działek dz. ew. nr [...] i nr [...], z obrębu [...], w dniu [...] marca 1987 r. obowiązywały ustalenia Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego przez Radę Narodową w dniu [...] grudnia 1982 r. uchwałą nr [...]. Plan ten obowiązywał do dnia [...] października 1992 r. Do przedmiotowego pisma została załączona informacja z ustaleń tego planu, wraz z mapą oraz załącznik graficzny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...].
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przesłanki dopuszczające możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego zostały określone w art. 156 § 1 kpa. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest konieczność ustalenia czy poddane ocenie rozstrzygnięcie organu nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
Kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja dokonująca podziału nieruchomości z dnia [...] marca 1987 r. została wydana na podstawie na podstawie przepisów art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Powołany wyżej przepis w dniu wydawania skarżonej decyzji stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Teren podlegający podziałowi stanowi obecnie część działki dz. ew. nr [...] oraz dz. ew. nr [...], z obrębu [...]. W dacie wydania kwestionowanej decyzji znajdował się na obszarze, dla którego obowiązywały ustalenia Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego przez Radę Narodową w dniu [...] grudnia 1982 r. uchwałą nr [...], ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. st.
Warszawy (Dz. RN. z 1983 r., poz. 16). Jak wynika z ustaleń tego planu teren nieruchomości objętej kwestionowanym orzeczeniem podziałowym, znajdował się na obszarze o funkcji mieszkalnictwa o wysokiej intensywności oraz częściowo w granicach korytarza drogowego o przeznaczeniu pod trasę zbiorczą.
Skoro zatem w decyzji z dnia [...] marca 1987 r. doszło do wydzielenia działki ew. nr [...], o powierzchni [...] m2, przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, wysokie, zorganizowane oraz częściowo pod trasę zbiorczą, to podział ten, w świetle przytoczonych powyżej zapisów planu jest zgodny z ustaleniami obowiązującego wówczas planu.
Zatem decyzja z dnia [...] marca 1987 r. nie narusza art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99).
Ponadto - w ocenie składu orzekającego - okoliczność powołania się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji na ustalenia planu realizacyjnego osiedla, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Wskazać bowiem należy, iż "rażące naruszenie prawa" winno być odczytywane w odniesieniu do decyzji administracyjnej jako całości, a więc sprowadzać się do ustalenia czy narusza ona prawo, a następnie czy ma ono charakter kwalifikowany (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1717/12, LEX nr 1452725).
W powyższej sprawie, pomimo wskazanej powyżej wadliwości uzasadnienia, kwestionowanej decyzji nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Decyzja z dnia [...] marca 1987 r. jest zgodna ze wskazanym Perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Treść decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych przepisów prawa.
M. O., Z. W. i B. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającego ją orzeczenia w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.
Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucili:
- 1) rażące naruszenie art. 156 §1 pkt. 2 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy naruszenie takie miało miejsce,
- 2) naruszenie art. 7, 8, 12 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz pominięcie w rozstrzygnięciu słusznego interesu skarżących i przyjęcie, iż okoliczności będące podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 1987 r., w części dotyczącej ich nieruchomości są zgodne z prawem.
- 3) naruszenie prawa materialnego: art. 12 ust. 1, względnie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w ten sposób, iż Kolegium przyjęło, że decyzja podziałowa wydana została zgodnie z tymi przepisami, podczas gdy podział nieruchomości był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i względnie, że dokonując faktycznie wydzielenia gruntu pod drogę zaniechano przejęcia go z mocy prawa za odszkodowaniem, co stanowi błędną wykładnię przepisu, skutkującą jego niezastosowaniem w sprawie dla oceny rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w dniu [...] marca 1987 r. (wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, tj. art. 12 ust. 5 powołanej ustawy).
W uzasadnieniu podnieśli, iż w zaskarżonych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej oceny stanu faktycznego oraz sytuacji prawnej ich wniosku oraz naruszyło zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Ponadto decyzja ta naruszyła podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 6-10 kpa), nakładające na organ administracji publicznej obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy zgodnie z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Organ wydający decyzję, będącą przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, niewątpliwie dokonał rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1 kpa. Właściciele nieruchomości nie występowali z wnioskiem o jej podział. Tak więc decyzja z [...] marca 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 12 ust. 1 i 3 powołanej ustawy oraz norm procesowych - co stanowi przypadek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2050/10).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie.
W toku postępowania sądowego został nadesłany odpis skrócony aktu zgonu uczestniczki postępowania – J. W., z którego wynika, iż zmarła ona w dniu [...] grudnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona – aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazali skarżący.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak wynika z nadesłanego do Sądu przy piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. odpisu skróconego aktu zgonu, J. W. uczestniczka postępowania zmarła w dniu [...] grudnia 2016 r. - zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie to zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony, w rozumieniu art. 28 kpa.
W tym miejscu wyjaśnić należy, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już na tym gruncie orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu.
Zgodnie natomiast z art. 28 kpa, status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, która kończy się z chwilą śmierci.
W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarła J. W. - jako osoba niemająca zdolności prawnej - nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niej podjętego rozstrzygnięcia.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej - to należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Na marginesie wyjaśnić należy, że wobec stwierdzenia wystąpienia ww. wady prawnej w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd nie oceniał tego orzeczenia merytorycznie.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.