Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania wniosków L.N. oraz G.A. z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w W. przy [...], ozn. jako hip. [...] i [...] oraz wzywające strony postępowania do wskazania spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości oraz uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału w zakresie legitymacji prawnej osób ubiegających się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.
Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość położona w W. przy [...], ozn. hip. [...] i [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Własność nieruchomości wpisana była na imię J. i A.U., L.N., R. i E.N., L.A. i G.A..
Objęcie gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r. W dniu 19 października 1948 r. L.N. oraz G.A. złożyli zaś wnioski o przyznanie prawa własności czasowej, które do chwili obecnej nie zostały rozpoznane.
Prezydent W., postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowych wniosków wskazując, że nie otrzymał pełnej dokumentacji wywodzącej koligacje ewentualnych spadkobierców z osobami R. i E.N. i potwierdzającej nabycie po nich uprawnień do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu brak dokumentów, na podstawie których organ mógłby ustalić krąg osób uprawnionych do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony stanowi przeszkodę załatwienia sprawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E.W., Z.T., M.B., B.A. i K.A. podnosząc m.in., że podstawą do zawieszenia postępowania nie powinien być przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, lecz art. 97 § 1 pkt 1 kpa oraz że w sprawie możliwe jest ustalenie przez organ pierwszej instancji stron postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że rozstrzygniecie Prezydenta W. jest prawidłowe.
Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami kpa, w postępowaniu administracyjnym winny brać udział wszystkie strony postępowania oraz że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości lub ich następcy prawni są stronami postępowania w sprawie rozpoznania wniosku złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Konieczne jest zatem ustalenie wszystkich następców prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy [...] i wykazanie ich następstwa prawnego poprzez przedstawienie postanowień sądu o nabyciu spadku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 kpa, a także stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreśliło, że wykazanie spadkobrania po byłych współwłaścicielach lub następcach prawnych nieruchomości jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 7 dekretu w związku z art. 28 kpa do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygniecie w sprawie wniosku dekretowego.
Zdaniem organu niewątpliwie zawieszenie postępowania do czasu wskazania spadkobierców następcy prawnego przeddekretowego właściciela w sprawie z wniosku dekretowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych osób, które nabyły w drodze czynności prawnych udziały w nieruchomości dekretowej albo nabyły udziały w drodze dziedziczenia, nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie wniosków dekretowych.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E.W., Z.T., M.B., B.A. i K.A., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd,
- 2) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że w sprawie występują podstawy do zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi, przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podniesiono m.in., że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, brak jest bowiem związku przyczynowego, opartego o przepis prawa, pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym za jakie organ uznaje rozstrzygniecie sądu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych stronach. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji posiada ponadto wiedzę o osobach będących spadkobiercami wszystkich współwłaścicieli nieruchomości lub spadkobierców kolejnych spadkobierców.
Powołując wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 282/11 skarżący zaznaczyli ponadto, że dla prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie wystarczające jest wskazanie następców prawnych zmarłych stron, a może tego dokonać każda ze stron postępowania. Również sami następcy prawni mogą zgłosić się do prowadzonego postępowania, może też wskazać ich organ, jeśli są mu znani. W ocenie skarżących toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym M.N. nie stoi na przeszkodzie, by organ prowadził postępowanie w dalszym ciągu i gromadził odpowiedni materiał dowodowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
Skarga, choć nie ze wszystkich powodów podniesionych przez skarżących, jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce - mające wpływ na wynik sprawy - uchybienia proceduralne.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ administracji publicznej musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
W rozpoznawanej sprawie, powołując art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne toczące się na skutek wniosków L.N. oraz G.A. z dnia 19 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy [...], ozn. jako hip. [...] i [...]. Organy administracji publicznej uznały bowiem, że w sprawie konieczne jest ustalenie – w oparciu o stosowne postanowienia sądu powszechnego - następców prawnych R. i E.N. - tj. jednych z dawnych współwłaścicieli wskazanej nieruchomości warszawskiej.
Zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji jest wadliwe. Organy administracji publicznej nieprawidłowo bowiem uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania wszczętego na skutek wniosku z dnia 19 października 1948 r. do czasu ustalenia spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości – R. i E.N.. Zauważyć bowiem należy, że z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, iż wskazane osoby istotnie nie żyją. Prezydent W. nie przeprowadził w powyższym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do stwierdzenia, że w sprawie wiadome jest, iż nie żyje syn wskazanych osób oraz że aktualnie toczą się postępowania spadkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaaprobowało zaś powyższe stanowisko organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu zawieszenie postępowania było przedwczesne. Organ powinien bowiem w pierwszej kolejności bezspornie ustalić czy wskazani wyżej dawni współwłaściciele nieruchomości (R. i E.N.) faktycznie nie żyją. Dopiero zaś po stwierdzeniu w sposób niebudzący wątpliwości, że nastąpiła ich śmierć i nie zostali ustaleni ich spadkobiercy, organ mógłby zawiesić postępowanie i zobowiązać strony tego postępowania do podjęcia działań w celu ustalenia następców prawnych zmarłych. Zawieszenie postępowania bez wcześniejszego wyjaśnienia powyższych kwestii stanowi – w ocenie Sądu - naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe i w sposób jednoznaczny wyjaśni czy R. i E.N. istotnie nie żyją, a jeżeli tak, to czy ustaleni zostali ich spadkobiercy. Następnie w zależności od ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Niezależnie od powyższego, odnosząc się do stanowiska skarżących, że dla ustalenia następców prawnych dawnych współwłaściciel nieruchomości, wystarczające jest ich wskazanie, bez konieczności uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, stwierdzić należy, że stanowisko to jest całkowicie niezasadne. Oczywiste jest, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu jego stronom. W sprawach dotyczących przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], toczących się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., przymiot strony przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym i nie ulega wątpliwości, że powinni oni brać udział w tym postępowaniu. Dowodem następstwa prawnego jest natomiast postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia, co jednoznacznie wynika z przepisów kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.