Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 21 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. D. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 13 stycznia 2022 r. w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Kolegium uwzględniło, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 13 stycznia 2022 r. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci K. i D. D. przyznane na rzecz A. D. w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. W uzasadnieniu organ odwołał się w szczególności do art. 4, art. 5 ust. 2 oraz 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407). Organ zaznaczył, że postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie, V Wydział Rodzinny i Nieletnich, w sprawie [...] z wniosku K. D. z udziałem zainteresowanego o ustalenie kontaktów, w punkcie I ustalił, iż miejscem pobytu małoletnich D. i K. D. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania matki. Z tych przyczyn, w ocenie organu, prawo do świadczenia wychowawczego przyznane na rzecz A. D. należało uchylić.
W odwołaniu od tej decyzji A. D. podniósł, że dzieci faktycznie z nim zamieszkują, jak również wskazał, iż w tym samym postępowaniu Sąd wydał postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia orzeczeniem z dnia 12 maja 2020 r., którym ustalił miejsce zamieszkania dzieci przy ojcu. Odwołujący wskazał, iż zabezpieczenie udzielone wskazanym orzeczeniem nie upadło automatycznie w związku z wydaniem postanowienia z dnia 9 grudnia 2021 r.
Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazało, że organy administracji związane są prawomocnym orzeczeniem Sądu rodzinnego, które według Sądów administracyjnych zamyka drogę do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii sprawowania opieki w kontekście uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego.
W przedstawionych okolicznościach sprawy Kolegium zauważyło, że organ był początkowo związany orzeczeniem w przedmiocie zabezpieczenia, które przytacza odwołujący. Kolegium nie podzieliło jednak poglądu odwołującego w zakresie upadku zabezpieczenia udzielonego postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r. Wskazało bowiem, iż postanowienie z dnia 9 grudnia 2021 r. zostało wydane przez Sąd w tym samym postępowaniu, w którym wydano uprzednio orzeczenie w przedmiocie zabezpieczenia. Kolegium zaznaczyło, że postanowienie z 9 grudnia 2021 r. zawiera dodatkowo wzmiankę o jego wykonalności z dniem 9 grudnia 2021 r. w zakresie opisanym w punkcie pierwszym sentencji, czyli w zakresie orzekającym o miejscu pobytu małoletnich dzieci zainteresowanego.
Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 757 Kodeksu postępowania cywilnego, a następnie wskazało, że skoro sam Sąd orzekł o wykonalności postanowienia z 9 grudnia 2021 r. z dniem jego wydania, to nie sposób prezentować innego poglądu jak ten, zgodnie z którym zabezpieczenie w zakresie miejsca pobytu małoletnich dzieci odwołującego udzielone orzeczeniem z dnia 5 maja 2020 r. upadło w związku z wydaniem przez Sąd postanowienia z grudnia 2021 r. Kolegium zaznaczyło przy tym, że oba rozstrzygnięcia zapadły w tym samym postępowaniu. Zaznaczyło przy tym, że Sąd ma możliwość zmiany orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia w każdym czasie.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została zaskarżona przez A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy odnośnie sprawowania faktycznej opieki nad małoletnimi K. i D. D. oraz
- 2. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez organ, że uprawnienie do świadczenia wychowawczego jest ściśle powiązane ze sprawowaniem faktycznej opieki nad dzieckiem, które to uchybienia skutkowały uchyleniem przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 13 stycznia 2022 r. oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci załączonych do skargi sprawozdań z notatek kuratora sądowego U. S. z dnia 10 grudnia 2021 r. oraz z dnia 10 stycznia 2021 r., na okoliczność wykazania sprawowania przez skarżącego faktycznej opieki nad synami.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przychylając się jednocześnie do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. Sąd dopuścił jako dowód w sprawie sprawozdania kuratora U. S. z 10 grudnia 2021 r. i 10 stycznia 2022 r. z przebiegu nadzoru tymczasowego nad sposobem wykonywania władzy rodzicielskiej przez K. D. i A. D. nad małoletnimi D. D. i K. D., zamieszkałymi: ul. [...], m. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wśród przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, reguluje sytuacje, w których dochodzi do zbiegu prawa do świadczeń ustalonych tym aktem prawnym. W jego świetle, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.
Przepis ten ustanawia zatem kryteria ustalenia osoby uprawnionej do pobierania świadczenia wychowawczego spośród konkurujących ze sobą osób wnioskujących o to świadczenie w związku z opieką na to samo dziecko. Zastosowane w tym przepisie odesłanie do ust. 2 art. 15 ww. ustawy umożliwia wystąpienie przez organ właściwy do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, marnotrawienia świadczenia wychowawczego lub wydatkowania go niezgodnie z celem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji.
Odrębną normą, której organ odwoławczy nie przywołał, uczynił to natomiast Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z 13 stycznia 2022 r., jest art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis ten przewidując możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego, w ust. 1 odnosi powyższe m.in. do sytuacji, w której osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy, w sprawach w nieuregulowanych w tym akcie normatywnym stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkami które w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania. Oznacza to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prowadzone być powinno w zgodzie z przepisami prawa procesowego ustalonymi w k.p.a. W uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1438/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie jest postępowaniem nowym wobec postępowania zakończonego decyzją o przyznaniu świadczenia.
Nie ma ono na celu weryfikacji poprzedniej decyzji, nie służy jej kontroli i nie skutkuje ponownym rozpoznawaniem przesłanek do przyznania świadczenia na okres, którego dotyczyła decyzja uchylana lub zmieniana.
W warunkach rozpoznawanej sprawy organy uchylając skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego powołały się na wydane przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] postanowienie z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt [...] w zakresie w jakim Sąd orzekł o miejscu pobytu małoletnich dzieci w miejscu zamieszkania matki. Akcentując okoliczność związania tym orzeczeniem, przyjęły, że pobyt małoletnich w domu matki pozbawia zasadności przyznania skarżącemu (ojcu małoletnich) świadczenia wychowawczego począwszy od 1 stycznia 2022 r. do końca okresu świadczeniowego, tj. do 31 maja 2022 r.
Nie negując mocy wiążącej orzeczeń sądowych, Sąd nie podzielił argumentacji organów, że weryfikacja przyznanych świadczeń wychowawczych może być w każdym przypadku oparta jedynie na orzeczeniu sądu opiekuńczego, bez dokonywania odpowiednich ustaleń w opisanym zakresie, podyktowanych celowi świadczenia, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a wspomnianej ustawy. Oznacza to, że co do zasady świadczenie wychowawcze przysługuje wyłącznie temu z rodziców, z którym dziecko wspólnie zamieszkuje.
W ocenie Sądu, warunki rozpoznawanej sprawy, które doprowadziły do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącemu na dzieci: K. i D., wymagały dokonania ustaleń w odniesieniu do przesłanek zawartych w cyt. art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Kwestia miejsca pobytu dzieci skarżącego, jak wynika z akt sprawy, pozostawała zagadnieniem spornym, skutkując wydawaniem kolejno odmiennych orzeczeń w tym zakresie sądu opiekuńczego. W tych szczególnych okolicznościach organ winien podjąć starania tytułem ustalenia istotnej w tej sprawie okoliczności, tj. który z rodziców sprawuje opiekę nad małoletnimi: D. i K., co w rzeczywistości oznaczało udzielenie odpowiedzi na pytanie, gdzie rzeczywiście przebywają dzieci. Chodzi przy tym o stwierdzenie faktu, czy skarżący wspólnie zamieszkuje i przebywa z dziećmi, zaspokaja ich potrzeby bytowe, wychowawcze i emocjonalne, wychowuje je i utrzymuje.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie za organem I instancji przyjęło w powyższym zakresie, że – jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z [...] grudnia 2021 r. – miejscem pobytu małoletnich: D. i K. jest miejsce zamieszkania ich matki, co powoduje konieczność uchylenia świadczenia wychowawczego przyznanego na te dzieci ojcu – A. D. od dnia 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. Zdaniem Sądu, powyższa konkluzja organów nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem pozwalającym na wszechstronne dokonanie oceny spełnienia warunków ustalonych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Postępowanie to godząc w zasady ustalone przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dotknięte jest wadami, których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność sprawowania faktycznej opieki skarżącego nad dziećmi w okresie od 1 stycznia 2022 r. nie została wyjaśniona. W ślad za oświadczeniem skarżącego z 4 stycznia 2022 r. (k.
9) o zamieszkiwaniu dzieci wraz z nim, pomimo postanowienia Sądu z 9 grudnia 2021 r., organy nie podjęły próby ustalenia, gdzie faktycznie przebywają dzieci, czy pozostawały na bieżącym utrzymaniu ojca, kto sprawuje nad nimi opiekę. Jak wynika z dopuszczonych przez Sąd jako dowód sprawozdań kuratora z przebiegu nadzoru tymczasowego nad sposobem wykonywania władzy rodzicielskiej przez K. D. i A. D. nad małoletnimi: D. i K., dzieci zarówno 10 grudnia 2021 r., jak i 10 stycznia 2022 r. mieszkały z ojcem. Ze sprawozdań wynika też, że matka podejmuje starania celem przejęcia opieki nad dziećmi. Wobec powyższych informacji, wątpliwości Sądu budzi brak ustaleń organów w zakresie miejsca zamieszkania małoletnich: D. D. i K. D., jak i okoliczności sprawowania nad nimi opieki przez ojca, któremu przyznane zostało prawo do świadczenia wychowawczego. Organy nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego, nie podejmowały próby skontaktowania się ze skarżącym, czy matką chłopców celem weryfikacji złożonego przez skarżącego oświadczenia. Z decyzji nie wynika również, by matka dzieci wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnich: D. i K., która to okoliczność wiązałaby się z kumulacją uprawnienia do świadczenia na te same dzieci. Zaznaczyć trzeba, że utrata prawa do przedmiotowego świadczenia przyznanego na wniosek skarżącego, wobec braku odpowiedniego wniosku złożonego przez matkę dzieci, prowadziłaby w konsekwencji do pozbawienia tego świadczenia dzieci.
W tej szczególnej sytuacji rodziny, ujawnione twierdzenia obojga rodziców wymagały zweryfikowania i powinny skłonić organ do dokonania odpowiednich w tym zakresie ustaleń faktycznych. Organ obowiązkowi temu nie sprostał. Stwierdzenie zatem, że dzieci nie mieszkają wspólnie z ojcem, co wynika z wydanego w trybie zabezpieczenia postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z [...] grudnia 2021 r., a zatem wypełnia przesłankę uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego od 1 stycznia 2022 r., Sąd uznał za przedwczesne. Tymczasowy charakter wydanego postanowienia o charakterze zastępczym, wobec zmiennej treści podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć, pozbawia możliwości odwołania się w omawianym zakresie wyłącznie do postanowienia Sądu Rejonowego z [...] grudnia 2021 r.
W tej sytuacji Sąd stwierdził, że uchylając skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego organy naruszyły, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., godząc tym samym w zasadę pogłębiania zaufania ustaloną w art. 8 k.p.a., która zakłada maksymalną humanizację stosunku jednostka – władza publiczna. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną, poczynić odpowiednie ustalenia w zakresie okoliczności złożenia wniosku przez matkę dzieci, miejsca przebywania dzieci skarżącego, a następnie rozważyć, czy zachodzą przesłanki do weryfikacji przyznanego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego w drodze informacji z dnia 16 lutego 2021 r.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.