Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako organ I instancji/wojewoda) działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej jako ustawa) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako kpa) odmówił A. N., C. C. i E. D. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez C. C. na byłym terytorium państwa polskiego, w miejscowościach P., S., W. i W..
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1 ustawy oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Dowodami tymi mogą być w szczególności: urzędowy odpis mienia, orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny oraz dokumenty urzędowe w tym także sądowe, pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białorusi, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw. Wojewoda kilkukrotnie informował strony o brakach w materiale dowodowym oraz wzywał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podał, że jedynie z pisma z [...] lipca 1937 r. wynika, że "posiadaczem" ordynacji w miejscowości W. był C. C. (przy czym działał w imieniu C.C.) zaś wg pozostałych dokumentów właścicielem pozostawionego mienia w ww. miejscowościach był C.C. – ojciec w. wymienionego.
W dalszej kolejności wojewoda podniósł, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] września 2016 r. sygn. akt [...] wnioskodawcy wykazali, że są spadkobiercami C. C. syna C. i I., a nie C. C. syna T.. Zresztą w uzasadnieniu ww decyzji organy zamiennie niekonsekwentnie posługują się tymi danymi. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że wnioskodawcy nie przedstawili zarówno prawomocnego postanowienia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa do spadku po właścicielu pozostawionej nieruchomości (C. s. T.) ani notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. osobie lub wiarygodnego dokumentu potwierdzającego przekazanie prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez tegoź C.C (syna T.) C. C (synowi C.). Skutkowało to opisaną na wstępie negatywną decyzją.
W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) decyzją z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu minister zarzucił, że organ I instancji nie ustosunkował się do złożenia wniosku po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustaw, tj. po 31 grudnia 2008 r., lecz w terminie określonym w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r poz. 195, dalej jako ustawa o zmianie ustawy). Podał, że zgodnie z treścią ww przepisu w terminie określonym w ust. 1 osoby, które nie złożyły wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkania w dniu 1 września na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane tą ustawą.
Minister zarzucił dalej, że organ I instancji przed przystąpieniem do oceny sprawy powinien ocenić czy spełnione zostały warunki określone w ustawie o zmianie ustawy i czy zachodzą okoliczności opisane w tym akcie prawnym, umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego po 31 grudnia 2008 r.
Minister podniósł, że w tej sprawie wojewoda w ogóle nie odniósł się do tego, czy wnioskodawcy wykazali, że na ocenę uprawnień do otrzymania rekompensaty miały wpływ zmiany dokonane ustawą o zmianie ustawy, tj. zmiany w zakresie przesłanki domicylu, a przez to naruszył art. 7 i 77 kpa, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] powinien ocenić, czy strony spełniły warunki określone w ustawie o zmianie ustawy i czy zachodzą okoliczności przewidziane w tym akcie prawnym.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N., C.C. i E. D. (dalej jako skarżący) zarzucili powyższej decyzji ministra naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i stwierdzenie, że wyjaśnienia wymaga kwestia złożenia wniosku w terminie określonym w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o zmienia ustawy, podczas gdy organ ocenił tą kwestię pozytywnie a jako podstawę odmowy podał inną przyczynę, wszystkie elementy stanu faktycznego pozwalające na ocenę spełnienia przez stronę przesłanki złożenia wniosku w terminie są zgromadzone i nie wymagają dalszego wyjaśniania, a ponadto organ II instancji nie ma prawa uchylić sprawy z powodu odmiennego zapatrywania na daną kwestię, w takiej sytuacji ma obowiązek zastosowania art. 138 § 1 pkt 1-3 kpa i uzasadnienia swojego stanowiska;
2. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o zmianie ustawy poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu, że wyjaśnienia wymaga kwestia wykazania, że na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej miała wpływ zmiana dokonana ustawą o zmianie ustawy, podczas gdy ten wpływ jest oczywisty i wynika z dołączonych do sprawy dowodów oraz poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zgromadzono materiału dowodowego, podczas gdy jest on zgromadzony.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a istota sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy.
Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a przy tym użyte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzuty sprzeciwu za częściowo zasadne. Ponownie należy podkreślić, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie ocenia zatem istoty sprawy i nie przesądza w żadnym kierunku jej wyniku. Sąd nie weryfikuje też prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola prawidłowości decyzji, w ramach rozpoznania sprzeciwu, oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Wskazując na powyższe Sąd uznał, że decyzja kasatoryjna nie znajduje tu podstaw. Postępowanie drugoinstancyjne nie polega na kontroli postępowania organu I instancji lecz na ponownym przeprowadzeniu tej samej sprawy przez inny niezależny organ. W kontrolowanej sprawie organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie (negatywnie) zaś organ II instancji zarzucił, że organ I instancji nie ocenił czy w ogóle zaszły przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie wskazał jednak ani jednego kierunku postępowania (wyjaśniającego czy dowodowego), które nie zostało w tej sprawie przeprowadzone, a które przy zastosowaniu art. 136 kpa uniemożliwiałoby dokonanie oceny ww przesłanek przez organ II instancji. Tymczasem w tej sprawie należy przyjąć, że skoro organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, to nie kwestionował terminu, w jakim zgłoszone zostało żądanie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W żadnej mierze tut. Sąd nie ocenia, czy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy zmieniającej, i czy zasadnie uznał złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu; wskazuje jedynie, że minister winien sam we własnym zakresie poczynić określone ustalenia na podstawie akt sprawy, a jeśli uzna, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie jest wystarczający i nie da się uzupełnić w ramach postępowania dowodowego przed organem II instancji – to powinien wskazać jakie czynności organ I instancji powinien przeprowadzić. Tymczasem organ II instancji uchylił decyzję wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że powinien on odnieść się do przesłanek z ustawy. Tego typu odniesienie się do zaistnienia przesłanek ustawowych pozostaje też w kompetencji organu II instancji skoro nie wskazał on żadnego kierunku postępowania wyjaśniającego, którego sam nie może przeprowadzić.
Trzeba podkreślić, że kolejne nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu (łącznie z możliwością zastosowania grzywny wobec organu II instancji) wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 kpa, dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ uchylił się od decyzji merytorycznej, a więc od oceny czy w sprawie istotnie może dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy, a następnie od jej rozpoznania (o ile uznałby, że zaistniały ku temu przesłanki).
Wbrew zarzutom sprzeciwu Sąd nie wskazuje jednak, że materiał dowodowy w wymaganym przez ustawę zakresie jest kompletny, bo na tym etapie postępowania jest to przedwczesne. To organ II instancji winien dokonać takiej oceny i ewentualnie dopiero wówczas wskazać na braki, których sam nie jest w stanie uzupełnić (bo np. miałoby to wpływ na zasadę dwuinstancyjności postępowania).
Ponieważ w sprawie nie miało to miejsca, skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie norm z art. 138 § 2 kpa. O kosztach orzeczono na zasadach ogólnych.