Uzasadnienie
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Instytutu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] o oddaniu w zarząd Wytwórni [...] w W. gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m², uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu przedstawił następująco stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), orzekł o oddaniu w zarząd Wytwórni [...] w W. gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m².
Wnioskiem z dnia [...] maja 1999 r. Instytut [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Następnie w dniu [...] maja 1999 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiło [...] Laboratorium [...].
W dniu [...] lipca 2001 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] Laboratorium [...] o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r., zaś w dniu [...] lipca 2001 r. z wnioskiem o umorzenie postępowania nadzorczego wystąpił Instytut [...].
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie.
W dniu [...] sierpnia 2002 r. Instytut [...] w W. oraz [...] Laboratorium [...] w W. wystąpiły ponownie do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r. w części dotyczącej działki nr [...] w odniesieniu do udziału w wysokości [...] % podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, iż nie jest ona obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu i Budownictwa wniósł [...] Instytut [...] (następca prawny Instytutu [...] i [...] Laboratorium [...]) podnosząc, iż decyzja organu wojewódzkiego zapadła z naruszeniem przepisów art. 8 i art. 80 kpa.
Po rozpatrzeniu odwołania organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 kpa tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja.
Stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] była Wytwórnia [...] w W. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Wytwórni [...] w W. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/2000, niepub.) w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ bada przede wszystkim kwestię wstępną jaką stanowi zagadnienie legitymacji osoby występującej z wnioskiem.
W związku z brakiem interesu prawnego, Instytut [...] oraz [...] Laboratorium [...], a obecnie ich następca prawny – [...] Instytut [...] - nie może być uznany za podmiot legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r., nr [...].
Podnoszone przez odwołującego się zarzuty wskazują, zdaniem organu, jedynie na interes faktyczny w przedmiotowym postępowaniu, który należy odróżnić od interesu prawnego, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyroki z dnia 12 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 1123/2001, niepubl. oraz z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Ł 1843/95 niepubl.).
Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r. zostało wszczęte na żądanie nieuprawnionego podmiotu, jako bezprzedmiotowe, zdaniem organu winno zostać umorzone.
Od decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Instytut [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 28, art. 105, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz.
74) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 1989 r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 1989 r. dotyczącej ustanowienia zarządu na rzecz Wytwórni [...], a tym samym przymiot strony w tym postępowaniu.
Zdaniem skarżącego, decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1994 r. została wydana na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1989 r. dotyczącej ustanowienia zarządu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Wytwórni [...]. Podstawą stwierdzenia nabycia przez Wytwórnię [...] prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku było posiadanie zarządu przedmiotowej nieruchomości. Uchylenie, w wyniku stwierdzenia nieważności, decyzji z dnia [...] maja 1989 r. oznaczałoby zniweczenie przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Wytwórnię [...]. Usunięcie z obrotu prawnego powyższej decyzji wywierałoby przez to także skutki w sferze interesu prawnego [...] Instytutu [...] - następcy prawnego Instytutu [...], otwierając mu drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu zgłoszonym w piśmie z dnia [...] lipca 1991 r., w którym to Instytut [...] domagał się oddania w użytkowanie wieczyste części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
Zdaniem skarżącego interes prawny [...] Instytutu [...] istnieje ze względu na: nierozpoznany do chwili obecnej wniosek Instytutu [...] z dnia [...] lipca 1991 r. o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, na podejmowane obecnie starania [...] Instytutu [...] dotyczące nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości także na innej podstawie prawnej oraz prowadzone obecnie postępowanie prywatyzacyjne Wytwórni [...]. Gdyby nawet przyjąć, zdaniem skarżącego, iż [...] Instytut [...], a ściślej mówiąc jego poprzednicy prawni Instytut [...] oraz [...] Laboratorium [...], nie byli stronami postępowania zwykłego w przedmiocie zarządu, to i tak [... Instytut [...] ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 1989 r.
Stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zarządu, będzie stanowić podstawę wzruszenia decyzji dotyczącej nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Wytwórnię [...], a tym samym umożliwi merytoryczne rozpoznanie wniosku Instytutu z dnia [...] lipca 1991 r. Dopóki nie zostanie wzruszona decyzja z dnia [...] lipca 1991 r. oraz wydana na jej podstawie decyzja z dnia [...] października 1994 r. wniosek Instytutu z dnia [...] lipca 1991 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, nie może być uwzględniony, bowiem dotyczy nieruchomości będącej już w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu, tj. Wytwórni [...].
Zdaniem skarżącego, zapobiegnie to ewentualnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osób trzecich. W efekcie pozostaną nienaruszone prawa Instytutu wynikające w szczególności z decyzji Ministra [...] z 1954 r. oraz decyzji Ministra [...] z 1964 r., będących zdaniem skarżącego źródłem władztwa Instytutu nad przedmiotową nieruchomością.
Stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zarządu i w konsekwencji podważenie decyzji dotyczącej nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Wytwórnię [...] umożliwi Instytutowi ubieganie się od Skarbu Państwa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego także na innych podstawach określonych w przepisach prawa materialnego - tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa, zdaniem skarżącego jest dotknięta wadami, bowiem przyjęto w niej błędne założenie, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest tylko strona postępowania trybu zwykłego. Minister Transportu i Budownictwa nie przeprowadził, zdaniem skarżącego, żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy - nawet gdyby Instytut nie był stroną postępowania trybu zwykłego - zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające twierdzenie, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyć [...] Instytutu [...]. Postępowanie w sprawie zostało zatem przeprowadzone bez wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zdaniem skarżącego, władztwo Instytutu nad częścią przedmiotowej nieruchomości wywodzi się z decyzji Ministra [...] z dnia [...] lipca 1954 r. oraz Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 1964 r. Na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1954 r. Minister [...] przydzielił ówczesnemu Instytutowi [...]. Z kolei zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1964 r. nr [...] Minister [...] przydzielił Instytutowi [...]. W każdym przypadku przyznanie [...] łączyło się z uprawnieniem do posiadania i korzystania z [...] oraz nieruchomości, na której [...].
Zdaniem skarżącego Minister Transportu i Budownictwa nie dokonał także oceny, na jakiej podstawie uzyskała władztwo nad przedmiotową nieruchomością Wytwórnia [...] oraz czy władztwo to różni się i w jakim zakresie od władztwa przysługującego Instytutowi [...].
W ocenie skarżącego, dowody zebrane w sprawie wskazują, iż Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] w W. powinien był zawiadomić Instytut [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustanowienia zarządu (art. 61 § 4 kpa). Brak takiego zawiadomienia oraz brak udziału Instytutu w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym nie może przesądzać o tym, iż Instytut nie był stroną postępowania zwykłego, a w konsekwencji - jak przyjmuje Minister Transportu i Budownictwa - nie jest także legitymowany do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1989 r. Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa w rażący sposób narusza też art. 107 § 3 kpa, nie zawiera bowiem, zdaniem skarżącego, żadnego z wymienionych w tym artykule elementów.
Podstawową kwestią zdaniem skarżącego jest to, iż nabycie prawa zarządu, użytkowania lub użytkowania wieczystego zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy mogło nastąpić wyłącznie w granicach posiadania nieruchomości przez dany podmiot. Natomiast w decyzji organ ustanowił zarząd na rzecz podmiotu, który nie był posiadaczem, lecz współposiadaczem nieruchomości, co oznacza, że decyzja taka obarczona jest wadą nieważności ze względu na to, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 87 ust. 2 powołanej ustawy.
Organ oddał w zarząd nieruchomość wbrew przepisowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis ten ograniczał organ w możliwości oddania nieruchomości państwowej w zarząd wyłącznie w zakresie niezbędnym do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Natomiast część zajmowana przez Instytut [...] nie była niezbędna do prowadzenia statutowej działalności przez Wytwórnię [...] i w tym zakresie narusza prawo.
Innym naruszeniem prawa materialnego zdaniem skarżącego jest to, iż decyzja z dnia [...] maja 1989 r. wydana została na czas oznaczony do dnia [...] do czego nie było podstawy prawnej i co również narusza w sposób rażący przepis prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wskazał, że od 5 maja 2006 r. na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 76, poz. 537) jest właściwym organem w niniejszej sprawie, jednocześnie podtrzymał stanowisko przedstawione przez Ministra Transportu i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Zaskarżoną decyzją Minister Transportu i Budownictwa umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r.
Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy ze skarg na decyzje i akty wydane przez organy administracji publicznej, dokonuje sprawdzenia, czy skarga spełnia wymogi formalne oraz czy jest dopuszczalna droga sądowoadministracyjna.
W dalszej kolejności sąd bada, czy skarżący posiada legitymację do bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy skarżący [...] Instytut [...] jest legitymowany do bycia stroną w postępowaniu ze skargi na ostateczną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, publ., Lex nr 54528). Treścią interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Interes prawny musi mieć swe źródło w przepisie prawa materialnego, co wielokrotnie podkreślał w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny.
Bezspornie, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Ministra Transportu i Budownictwa, skarżący nie legitymował się statusem strony w rozumieniu art. 28 kpa, nie mógł być też stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności o oddanie w zarząd Wytwórni [...] w W. gruntu położonego w W. przy ul. [...]. W odniesieniu do postępowania nadzorczego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (II SA 2164/92, publ. ONSA 1995/1/32), wyraził pogląd, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji. Również i w tym kontekście skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania nadzorczego.
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienia interesu prawnego. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1989 r. była Wytwórnia [...] w W. Świadczy o tym odpis z księgi wieczystej KW nr [...], stanowiący, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Wytwórni [...] w W. od dnia [...] grudnia 1990 r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] października 1994 r., nr [...].
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy Instytutowi [...] Minister [...] przydzielił w dniu [...] lipca 1954 r. z przeznaczeniem na siedzibę [....], a [...] Laboratorium [...] przydzielono [...].
[...] te wyżej wymienieni użytkowali na podstawie umów najmu zawartych na czas nieokreślony z Wytwórnią [...] jako wynajmującym - głównym użytkownikiem i zarządcą całej nieruchomości (umowy z dnia [...] stycznia 1965 r. i z dnia [...] stycznia 1980 r.).
Sąd podziela stanowisko organu, iż powyższe umowy wskazują, że całą nieruchomością przy ul. [...] w W. władała Wytwórnia [...], a najem określonych części budynku nie rodzi żadnych praw do gruntu. Fakt posiadania przez Wytwórnię [...] całej powyższej nieruchomości potwierdza też decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1969 r., nr [...] ustalająca opłaty za użytkowanie przez Wytwórnię terenu przy ul. [...] o pow. [...] m². Należy zgodzić się także ze stanowiskiem organu, że podniesione przez skarżącego zarzuty świadczą jedynie o posiadaniu przez niego interesu faktycznego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż tylko przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (wyrok NSA z 27 września 2000 r., II SA 2109/00, publ. OPS 2001/6/86).
W nawiązaniu do tezy powyższego wyroku należy dodatkowo wskazać, że odpowiednikiem art. 33 ust. 2 nieobowiązyjącej obecnie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) jest aktualnie art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do którego, wyżej wymieniony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 września 2000 r. zachowuje w pełni swą aktualność.
Skarżący nie legitymują się żadnym prawnorzeczowym tytułem do skomunalizowanego gruntu i nie wskazali przepisu prawa materialnego stanowiącego dla nich umocowanie do bycia stroną postępowania sądowego, którego przedmiotem jest zaskarżona decyzja.
W tej sytuacji Minister Transportu i Budownictwa prawidłowo uznał, że [...] Instytut [...] nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, a tym samym strona skarżąca nie była legitymowana do złożenia odwołania. Ponieważ zaś takie odwołanie złożyła dlatego też organ drugiej instancji słusznie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]listopada 2003 r. i umorzył postępowanie w sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.