Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2001 roku numer [...] Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2001 roku P. S.A. Oddział Nieruchomości Zakład w K. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie określonym w art.34 ust.1-3 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 84, poz.948) i przekazanie w wieczyste użytkowanie działki gruntu położonej w K. przy ulicy [...] objętej treścią księgi wieczystej Kw. [...] i Kw. [...], a oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] hektara oraz przeniesienie własności budynków znajdujących się na tym gruncie, a wykorzystywanych na cele Przychodni K. i Obwodu Lecznictwa K. W dniu [...] grudnia 2000 roku Zarząd Województwa [...], powołując się na treść art.49 ustawy z 5 czerwca 1990 roku o samorządzie województwa wystąpił z wnioskiem o przekazanie na rzecz Województwa [...] prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...], a składającej się z działki gruntu oznaczonej numerem [...].
Zgodnie z treścią odpisu z księgi wieczystej Kw. [...] i Kw. [...] działka gruntu położona w K. przy ulicy [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a w dziale I księgi wieczystej Kw. [...] wskazane są działki gruntu oznaczone numerami [...] o powierzchni [...] hektara i [...] o powierzchni [...] hektara, natomiast w dziale I księgi wieczystej Kw. [...] wskazana jest działka gruntu oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych z [...] sierpnia 1997 roku Lp.ks. robót [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego D. W. oraz uwzględniając wykaz zmian gruntowych z [...] listopada 1998 roku sporządzonym przez geodetę uprawnionego E. T. działka gruntu oznaczona numerem [...] powstała z działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...] i [...].
Decyzją z dnia [...] marca 1997 roku numer [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka gruntu numerem [...] o powierzchni [...] hektara.
Decyzją z dnia [...] marca 1997 roku numer [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...] o powierzchni [...] hektara i [...] o powierzchni [...] hektara.
Decyzją z dnia [...] listopada 1980 roku numer [...] Naczelnik Dzielnicy [...] przekazał w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony [...] Dyrekcji Okręgowej K. Państwowych K. nieruchomości państwowe położone w K., a składające się z działki gruntu oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych, wskazując że nieruchomość ta jest przeznaczona pod budowę Przychodni [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 1997 roku numer [...] Wojewoda [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność ostatecznej decyzji z [...] listopada 1980 roku numer [...] Naczelnika Dzielnicy [...] w odniesieniu do działek gruntu położonych w K. przy ulicy [...] i oznaczonych numerami [...],[...],[...], powstałych z podziału działki gruntu oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] hektara.
Decyzją z dnia [...] lipca 1981 roku numer [...] Naczelnik Dzielnicy [...] wydał pozwolenie na budowę Przychodni Zdrowia [...], zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym przychodni, zatwierdzonym przez Biuro Planowania Przestrzennego decyzją z dnia [...] marca 1978 roku numer [...].
Według opinii biegłego rewidenta z września 1999 roku naniesienia budowlane znajdujące się na działce gruntu położonej w K. przy ulicy [...] i oznaczonej numerem [...], w postaci pawilonów oznaczonych literami [...],[...],[...],[...],[...], zostały ujęte w planie inwestycyjnym [...] w K., jako zadanie inwestycyjne Nr. [...] "Budowa Przychodni Lekarskiej P. w K." i zadanie to zostało zrealizowane z środków własnych [...] Dyrekcji Okręgowej [...]. otrzymanych od Dyrekcji Generalnej P. w latach 1984-1998.
Zarządzeniem Nr. [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 1998 roku w sprawie wydzielenia z przedsiębiorstwa państwowego "P." jednostek organizacyjnych kolejowej inspekcji sanitarnej (Dz.Urz. MT.iGM Nr.[...]/[...], poz.5) wszczęto postępowanie w sprawie wydzielenia z przedsiębiorstwa państwowego P. okręgowych inspektoratów sanitarnych P. w celu utworzenia z nich publicznych ZOZ o nazwie k. stacja sanitarno-epidemiologiczna. Jednocześnie organ wskazał, że przydzielenia mienia tym jednostkom organizacyjnym miało nastąpić w zarządzeniu o ich utworzeniu.
Zarządzeniem Nr.[...] Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 1998 roku w sprawie utworzenia państwowej jednostki organizacyjnej w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą "K. w K.", z dniem [...] grudnia 1998 roku utworzono publiczny ZOZ pod nazwą "K. w K.’ Stosownie do treści § 6 pkt.2 zarządzenia zakład został wyposażony w mienie zgodnie z uchwałą numer 5 z 22 grudnia 1998 roku komisji do przeprowadzenia inwentaryzacji i podziału mienia Przedsiębiorstwa państwowego P. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, z dniem 1 stycznia 2001 roku "K. w K." została przejęta przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną.
Zarządzeniem Nr. [...] z [...] listopada 1998 roku Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie utworzenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej pod nazwą "Obwód Lecznictwa k. w K.-spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" został utworzony publiczny ZOZ o wskazanej nazwie, który został wyposażony w mienie zgodnie z uchwałą Nr. [...] z [...] listopada 1998 roku komisji do przeprowadzenia inwentaryzacji i podziału mienia Przedsiębiorstwa Państwowego P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 roku numer [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 84, poz.948), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 roku przez P. w W., prawa wieczystego użytkowania zabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni [...] hektara, objętej treścią ksiąg wieczystych o numerach Kw. [...] i Kw. [...] oraz stwierdził nabycie z tą data przez P. w W. prawa własności części pawilonu [...],[...],[...],[...] oraz pawilonu [...] i [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu odwołania Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. uchylił decyzję z [...] grudnia 2001 roku numer [...] Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Na decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. wniosły P. Spółka Akcyjna Oddział Nieruchomości Zakład w K. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, zarzut naruszenia przepisu art.138 § 1 i § 2 k.p.a., art.28 k.p.a. oraz art.34 w związku z art.35 ust.1 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 84, poz.948 ze zmianami). W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zbadać czy strona skarżąca posiada przymiot strony w rozumieniu przepisów k.p.a. ponadto strona skarżąca podniosła, iż ewentualne uchybienia postępowania administracyjnego były tego rodzaju, że nie dawały podstaw do zastosowania przepisu art.138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym. Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
W szczególności należy podnieść, że stosownie do treści art.28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny konkretnego podmiotu lub jego obowiązek nie zależy od jego indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 roku sygnatura akt OPS 6/96 (ONSA 3/97, poz.102), że prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Oznacza to, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami określonego podmiotu.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia czynności przez organ administracji publicznej (vide wyrok NSA z 17.08.1999 r. I SA 1984/98 niepublikowany, wyrok NSA z 27.09.1999 r. IV SA 1285/98 niepublikowany).
Podkreślić jednak należy, że w rozpatrywanej sprawie zadaniem organów administracji publicznej było ustalenie stanu faktycznego sprawy na dzień 5 grudnia 1990 roku. Przepis art.34 ust.1 ustawy z 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 84/00, poz.948 ze zmianami) jednoznacznie stanowi, że P.K.P. z mocy prawa uzyskuje grunty w użytkowanie wieczyste, jeżeli grunty te w dniu 5 grudnia 1990 roku stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w posiadaniu P.K.P., które do tych gruntów nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się tymi dokumentami do czasu wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Na gruncie powołanego wyżej przepisu prawa istotą zagadnienia jest ustalenie czy uprawniony podmiot, w tym przypadku P. był w posiadaniu gruntu objętego tym postępowaniem.
Zakres tegoż posiadania winien odpowiadać przedmiotowi postępowania. Tym samym organ administracji publicznej winien w toku postępowania ustalić czy, działka gruntu stanowiąca własność Skarbu Państwa i oznaczona numerem [...] o powierzchni [...] hektara była w całości w posiadaniu wnioskodawcy P. oraz czy innym podmiotom nie przysługiwał tytuł prawny do gruntu i do budynków posadowionych na tym gruncie. Z akt sprawy nie wynika aby w opisanym wyżej zakresie organ I instancji poczynił wystarczające ustalenia faktyczne. Jednocześnie stwierdzić należy, że organ I instancji uznał skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, doręczając mu decyzję z dnia [...] grudnia 2001 roku numer [...] Wojewody [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu na części nieruchomości położonej w K. i oznaczonej numerem [...].
Jednocześnie należy podkreślić, że z treści decyzji z [...] grudnia 2001 roku numer [...] Wojewody [...] wynika, że organ I instancji rozstrzygnął o prawie wieczystego użytkowania do gruntu oznaczonego jako działka numer [...] o powierzchni [...] hektara oraz o własności budynków lub części budynków znajdujących się na w/w działce gruntu. Z samej już treści wskazanej wyżej decyzji organu I instancji wynika, że w odniesieniu do gruntu nadal jego właścicielem, wpisanym do ksiąg wieczystych Kw. [...] i Kw. [...], pozostaje Skarb Państw, a P. miałoby uzyskać prawo wieczystego użytkowania tejże działki gruntu.
Natomiast rozstrzygając o prawie własności budynków usytuowanych na w/w działce gruntu organ I instancji stwierdził, iż P. uzyskuje tytuł własności do części budynku [...], części budynku [...], części budynku [...], części budynku [...] oraz uzyskuje tytuł własności do całego budynku [...] i [...]. W omawianym zakresie należy podkreślić dwie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia całej sprawy. Po pierwsze poza sporem pozostaje, że wszystkie wymienione budynki znajdują się na działce oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] hektara, a w treści powołanej wyżej decyzji organ I instancji nie odwołuje się do żadnej mapy geodezyjnej ani do innych dokumentów, które stanowiłyby integralną część rozstrzygnięcia i pozwalały na bliższą identyfikację określonych wyżej budynków.
Tym samym rozstrzygając o własności części niektórych budynków organ I instancji nie rozstrzyga o własności pozostałej części budynków, a tym samym nie ustala jaki podmiot bądź podmioty mogą posiadać tytuł prawny do nieobjętych tym rozstrzygnięciem części budynków. Po drugie organ I instancji rozstrzygając o własności budynków posłużył się określeniem "części budynków". Oczywiście zarówno pojęcie posiadania, jakim posługuje się ustawodawca w art.34 ust.1 ustawy z 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.K.P.", jak i pojęcie własności są instytucjami z zakresu prawa cywilnego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są uznawane za nieruchomości gruntowe, a budynki i ich części oraz inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowią części składowe nieruchomości gruntowych, zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Od tej zasady przepisy szczególne przewidują wyjątki, polegające na tym, że w niektórych przypadkach budynki trwale z gruntem związane oraz ich części stanowią albo mogą stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności. Wówczas takie budynki i ich części (lokale) są również nieruchomościami w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Oznacza to, że nieruchomości budynkowe są to budynki trwale związane z gruntem, które na podstawie przepisów szczególnych nie stanowią części składowych nieruchomości gruntowej, lecz są odrębnym od gruntu przedmiotem własności.
Natomiast prawnie wyodrębnioną (np. w drodze umowy, jednostronnej czynności prawnej, zniesienia współwłasności) częścią nieruchomości budynkowej (odrębnej własności budynku) może być jedynie nieruchomość lokalowa, jako wyodrębniona w osobny przedmiot własność części budynku związanego trwale z gruntem i stanowiąca samodzielny lokal mieszkalny lub lokal o innym przeznaczeniu wraz z pomieszczeniami pomocniczymi (przynależnymi)-art.46 k.c. W tym stanie rzeczy uznać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w treści decyzji organu I instancji narusza zasady określone w prawie cywilnym w odniesieniu do nieruchomości budynkowych.
Ponadto stwierdzić należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ustalić zakres przedmiotowy sprawy poprzez ustalenie zakresu posiadania gruntu objętego wnioskiem na dzień 5 grudnia 1990 roku. Przy czym zwrócić trzeba uwagę na fakt, że skoro ustawodawca nie czyni rozróżnień w zakresie posiadania, to tym samym dopuszcza, że każdy rodzaj posiadania czyni wniosek zasadnym. Dotyczy to więc zarówno posiadania samoistnego, jak posiadania zależnego. Koniecznym staje się także ustalenie zakresu posiadania nieruchomości budynkowych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, a tym samym stworzenie prawnych podstaw do wyodrębnienia tych nieruchomości, jako odrębnego przedmiotu własności. Okoliczności te są również niezwykle istotne z punktu widzenia ustalenia zakresu podmiotowego tegoż postępowania administracyjnego.
Wreszcie wskazać należy, że stosownie do treści art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy jest władny wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe uwagi potwierdzają konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym uzasadniają wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.