Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. S. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącą wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 200/19, grzywny za niewykonanie powołanego wyroku z 2018 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Ponadto skarżąca podkreśliła, że od wydania ww. wyroku z 2018 r. upłynęło już ponad półtora roku, a samo postępowanie administracyjne toczy się od ponad 70 lat, co stanowi kuriozalny przypadek lekceważenia obywatela oraz prawa przez organ administracji publicznej. Prezydent nie podejmuje żadnych istotnych działań zmierzających do zakończenia postępowania.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10.000 zł;
- 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty oznaczonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa;
- 3) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym;
- 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że w jego ocenie skarga jest bezzasadna, natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 578/17 był i jest niewykonalny. Organ podniósł, iż stronami niniejszego postępowania, podobnie jaki i innych postępowań prowadzonych w trybie określonym w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, są wszyscy następcy prawni dawnego właściciela lub właścicieli nieruchomości warszawskiej stanowiącej przedmiot postępowania oraz obecni właściciele lub użytkownicy wieczyści obecnych nieruchomości, których część stanowi fragment dawnej nieruchomości warszawskiej będącej przedmiotem postępowania. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ jeden z następców prawnych dawnego właściciela ww. nieruchomości – K. K. zd. D. zmarła w dniu [...] listopada 2016 r. i do dnia dzisiejszego Prezydent nie ma żadnych informacji o jej spadkobiercach.
Wobec tego w ocenie organu zobowiązanie go do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdzie jedna lub więcej osób będących jego stronami zmarła i nie zgłosili się jej spadkobiercy musi być bezskuteczne.
Ponadto organ wskazał, że stronami niniejszego postępowania są wszyscy właściciele lokali wyodrębnionych w budynku położonym w [...] przy ul. [...], którego fragment posadowiony jest na części dawnej nieruchomości przy ul. [...]. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organu, w trakcie trwania postępowania, zmarło czterech użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], która stanowi część dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], tj. T. J. (zmarła [...] maja 2000 r.), J. P. (zmarł [...] sierpnia 2011 r.), W. R. (zmarł [...] lutego 2007 r.) i Z. R. (zmarła [...] czerwca 2007 r.)
Zdaniem organu powyższe oznacza, że w chwili wydawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku zobowiązującego Prezydenta do zakończenia prowadzanego w przedmiotowej sprawie postępowania, pięć osób będących jego stronami nie żyło, co uniemożliwiało organowi wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Skierowanie bowiem decyzji merytorycznie kończącej prowadzone postępowanie administracyjne do osoby zmarłej, będzie rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Konieczne jest zatem ustalenie wszystkich stron prowadzonego postępowania, przy czym postępowania spadkowe powinny być inicjowane przez osoby zainteresowane uzyskaniem rozstrzygnięcia w danej sprawie.
Organ podkreślił również, że w dniu [...] czerwca 2019 r. przygotował zlecenie rozliczenia hipotecznego dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], jednak zostało ono odebrane przez wykonawcę dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. i zgodnie z zapisami ostatecznym terminem jego wykonania jest [...] lutego 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/17, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] lipca 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on [...] listopada 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 10 maja 2019 r. r., sygn. akt I SA/Wa 200/19, grzywny w kwocie 1000 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 27 marca 2018 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd.
Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu wskazaną wyżej grzywną w kwocie 1000 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania wniosku o ustanowienie praw użytkowania wieczystego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie tego wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 1,5 roku od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a nieliczne podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia [...] lipca 2019 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 200/19 o ukaraniu po raz pierwszy Prezydenta grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2018 r. organ nie dokonał żadnej istotnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach aż do dnia [...] listopada 2019 r., kiedy zlecił wykonanie mapy sytuacyjnej z rozliczeniem nieruchomości hipotecznej w działkach ewidencyjnych i w strefach planu z 1931 r. Jednocześnie podkreślić należy, że o potrzebie zlecenia wykonania tej mapy Prezydent informował pełnomocnika skarżącej już w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o przekazanie aktów zgonu stron prowadzonego postępowania – T. J., J. P., W. R., Z. R. i K. K..
Przy czym, według Sądu, do podjęcia powyższej aktywności w sprawie przede wszystkim zmobilizowało Prezydenta wystąpienie skarżącej z niniejszą skargą na niewykonanie wyroku. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
Jednocześnie odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że bieg terminów w postępowaniu administracyjnym wstrzymuje zawieszenie tego postępowania, którego to zawieszenia obligatoryjne przesłanki wskazuje art. 97 § 1 kpa, i wtedy bezczynność organu jest niezawiniona. Zatem w sytuacji, gdy Prezydent twierdzi, że rozpoznanie sprawy nie jest obecnie możliwe ze względu na brak ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania, powinien zbadać przesłanki z powołanego przepisu i stosownie do wyniku tego badania w przypadku przesłanek pozytywnych zawiesić postępowanie, a w przypadku przesłanek negatywnych rozpoznać wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości. Przy czym Sąd zauważa, że chociaż Prezydent wskazał, że w jego ocenie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 578/17 był i jest niewykonalny to nie skorzystał z prawa wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku, co należy rozumieć że uznał prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku.
Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają bowiem na przyjęcie, by skarżąca na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku o ustalenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w terminie doznała uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.