Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...].
Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r., nr [...] przyznało małżeństwu J. i M. P. odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczoną orzeczeniem wymienionego Prezydium z dnia [...] września 1954 r., nr [...] nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność J. P. i M. P. Wnioskiem z dnia 31 października 2002 r. M. P., będąc jednocześnie spadkobierczynią J. P., wystąpiła o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną ww. nieruchomość po aktualnie obowiązujących cenach, bądź przyznanie nieruchomości zamiennej, jako ekwiwalentu za wywłaszczoną nieruchomość.
Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 2003 r. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową wywłaszczoną nieruchomość.
Na skutek rozpatrzenia odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez pełnomocnika M. P. - W. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję doręczono W. K. w dniu 22 grudnia 2003 r.
Pismem z dnia 3 stycznia 2004 r. W. K. wystąpił do Wojewody [...] o zawieszenie postępowania odwoławczego podnosząc, że w dniu 12 grudnia 2003 r. zmarła M. P., a on, będąc testamentowym spadkobiercą zmarłej, wystąpił do sądu o wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
Pismem z dnia 26 lutego 2004 r. skierowanym do Wojewody [...] W. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2003 r. oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Jako przyczynę wznowienia wskazał przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego Wojewody z dnia [...] grudnia 2003 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że ponieważ W. K. jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie zwrócił się pisemnie do wnioskodawcy o wskazanie dokumentu, który zdaniem strony został sfałszowany oraz o wskazanie dokumentu, na podstawie którego strona oparła swoje twierdzenia. W. K. nie przedłożył stosownego dowodu świadczącego o sfałszowaniu lub przerobieniu dokumentacji wywłaszczeniowej, ani też nie wskazał okoliczności z jakich swoje przypuszczenia wywiódł. Organ wojewódzki, prowadząc postępowanie w sprawie, nie stwierdził natomiast aby miały miejsce zdarzenia, na które powołała się strona.
Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem W. K. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została skierowana do osoby już nieżyjącej. Ponadto podniósł, że nie był w stanie dostarczyć dokumentów, których żądał organ, bowiem takowe nie znajdowały się w jego posiadaniu i nie były mu znane. Zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oparł na przekonaniu, że obowiązujący w latach 50 ubiegłego stulecia ustrój państwa powodował niezgodne z prawem postępowanie organów administracji.
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji naruszył normy procesowe, bowiem nie badał przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynikało, że decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. doręczono W. K. jako pełnomocnikowi M. P. w dniu 22 grudnia 2003 r. W. K. występując pismem z dnia 26 lutego 2004 r. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchybił zatem terminowi, o którym mowa w art. 148 k.p.a., bowiem o istnieniu tej decyzji dowiedział się w dniu jej odbioru, tj. 22 grudnia 2003 r. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że strona domagająca się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument został sfałszowany.
Natomiast nie jest rzeczą organu prowadzenie takiego postępowania we własnym zakresie. Zdaniem Ministra, niezgodne z prawem było wydanie przez organ I instancji decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie, skoro postępowanie wznowieniowe było niedopuszczalne. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić, a wznowione przed organem I instancji postępowanie umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący przestawił przebieg okoliczności zaistniałych w sprawie oraz podniósł, iż wysokość przyznanego w 1954 r. odszkodowania ustalono w oparciu o nieprawdziwą wartość nieruchomości, wynikającą ze stosowania krzywdzących obywatela przepisów wywłaszczeniowych.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał zarzuty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione.
Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegająca na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W niniejszej sprawie Minister Transportu i Budownictwa zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji i umorzył wznowione postępowanie opierając rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że organ I instancji naruszył normy procesowe, bowiem nie badał przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. Wniosek zaś strony o wznowienie postępowania był niedopuszczalny z powodu naruszenia art. 148 k.p.a.
W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego, bowiem Minister Transportu i Budownictwa nie miał podstaw do umorzenia postępowania wznowionego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. zostało wznowione na wniosek strony, w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na konieczność zbadania, czy wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został wniesiony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Minister stwierdzając, że uchybiony został termin określony w art. 148 § 2 k.p.a., całkowicie pominął okoliczność, iż W. K. w dniu 6 stycznia 2004 r. wniósł do Wojewody [...] pismo informujące o śmierci M. P. i zawierające wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o odszkodowanie. Przedmiotowe pismo niewątpliwie zostało wniesione z zachowaniem 1 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a, bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. została doręczona skarżącemu w dniu 22 grudnia 2003 r. Kierując się dyspozycją art. 9 k.p.a. organ administracji publicznej, obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz mając na względzie, że woli strony nie można domniemywać, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie, powinien ocenić charakter ww. pisma w kontekście zainicjowania wniosku o wznowienie postępowania. Dopiero ocena charakteru przedmiotowego pisma dawała podstawę do stwierdzenia zachowania, bądź uchybienia terminu z art. 148 § 2 k.p.a.
Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2, k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Konieczność wydania przedmiotowego postępowania w niniejszej sprawie, niezależnie od zachowania, czy też uchybienia terminu do złożenia wniosku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., została podyktowana wskazaniem we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem rolą organu prowadzącego postępowanie było zbadanie, czy przesłanka wznowieniowa, prawdopodobieństwo wystąpienia której stało się podstawą wznowienia postępowania, w rzeczywistości wystąpiła w danej sprawie.
W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy błędnie przyjął, że niezgodnie z prawem było wydanie przez organ I instancji decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dwie formy rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania: 1) odmowę wznowienia postępowania w drodze decyzji, 2) wznowienie postępowania w drodze postanowienia i wydania rozstrzygnięcia zgodnego z art. 151 k.p.a. Przepis art. 151 § 1 i 2 k.p.a. reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, a zatem wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale obejmuje ono rozstrzygniecie niemerytoryczne -umorzenie postępowania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wydanie s. 686).
Jednakże zastosowanie rozstrzygnięcia niemerytorycznego jest możliwe tylko w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w następujących przypadkach: 1) w razie śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym, 2) gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła, 3) gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, 5) w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, 6) jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy, żadna z ww. podstaw umorzenia postępowania nie zaistniała w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją.
Mając powyższe na uwadze, Minister Budownictwa ponownie rozpatrzy odwołanie W. K. i wyda rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 151 k.p.a.
Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.