Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. M., postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
[...] stycznia 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. M. o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Starosta [...] zaświadcza, że posiada dokumentację prawnego wydzielenia nieruchomości numer ewidencyjny [...] we wsi [...], w tym dokumenty; wniosek o wydzielenie z nieruchomości nr ew. [...], projekt podziału nieruchomości i prawomocną decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości".
Starosta [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie danych zgromadzonych w operacie ewidencji gruntów i budynków ustalił, że wnioskodawca nie jest wykazywany w ewidencji jako właściciel działki nr [...] położonej w [...], nie ma zatem interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia dotyczącego wskazanej działki. Ponadto organ nie ma obowiązku wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy nie dysponuje w swych zasobach danych, które mógłby potwierdzić w formie zaświadczenia. "Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów, czy stanu prawnego".
Na powyższe postanowienie J. M. złożył zażalenie, w którym podniósł, że organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu jakie czynności przeprowadził, tj. jaką dokumentację zbadał przed wydaniem decyzji odmownej. Przywołane w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia sądowe dotyczą zupełnie innych spraw, tj. zarzutu bezczynności oraz żądania wydania zaświadczenia przez organ nieuprawniony, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Ponadto skarżący zaznaczył, że jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej we wniosku treści wynika wprost z realizacji prawa własności. Na podstawie uregulowań wynikających z: art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 73 kpa każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Zdaniem skarżącego organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył unormowania zawarte w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa, a zatem wskazane postanowienie powinno być uchylone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie zaświadczenia stanowi jeden z rodzajów działania organów administracji publicznej. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych.
Jak stanowi art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Ponadto zgodnie z art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia.
W przedmiotowej sprawie wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 pkt 2 kpa).
Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego dotyczył tak naprawdę dwóch nieruchomości położonych w [...], tj. działki nr [...] i działki nr [...]. Na podstawie nadesłanych przez organ I instancji dokumentów Kolegium stwierdziło, że co do pierwszej objętej wnioskiem o zaświadczenie nieruchomości (działka nr [...]) J. M. nie miał interesu prawnego w uzyskaniu stosownego zaświadczenia albowiem nieruchomość ta stanowiła tak przed podziałem w 2001 r., jak i po podziale na działki o numerach [...] i [...] własność innych niż wnioskodawca osób fizycznych. Natomiast niewątpliwie J. M. jest właścicielem działki nr [...].
Kolegium zaznaczyło, że działka nr [...] ((której właścicielem stał się wnioskodawca wskutek dziedziczenia po M. M.) nie powstała wskutek podziału działki nr [...]. Działka nr [...] została nabyta przez inny podmiot na podstawie Aktu Własności Ziemi z 1973 r., natomiast działka nr [...] powstała z podziału nieruchomości o innym numerze, tj. działki nr [...] (podział miał miejsce w 1981 r. w trakcie aktualizacji ewidencji gruntów wsi [...]).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...] (Starosta [...] jako organ ewidencyjny był w stanie ustalić to we własnym zakresie) oraz podkreślił, że nie mógł potwierdzić istnienia określonych faktów lub stanu prawnego.
Wydając zatem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści - zdaniem SKO w [...] - w mniejszej sprawie nie naruszył obowiązującego prawa.
W stosunku do zarzutów przedstawionych w zażaleniu Kolegium podkreśliło, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści nie może wypływać z subiektywnych odczuć wnioskodawcy, ani z zapisów nawet ustawy zasadniczej, ale w tym przypadku (skoro dotyczy konkretnie oznaczonych nieruchomości) musi opierać się na prawach rzeczowych. Nie można się również zgodzić ze skarżącym, iż taki interes prawny może wynikać z chęci wnioskodawcy wykorzystania zaświadczenia w innych postępowaniach przed sądami powszechnymi, prokuraturą, czy też innymi organami administracji (Urząd Skarbowy i ZUS).
Kolegium podkreśliło, że - jak przyznaje sam skarżący - organ wytwarzał i sporządzał dokumenty dotyczące działki nr [...] i "...następnie przekazywał je (...) właścicielowi J. M.". Skoro zatem skarżący wszelkie rozstrzygnięcia w stosunku do wskazanej nieruchomości otrzymywał, to znaczy, że nimi dysponuje i może je wykorzystać w postępowaniach przed określonymi wyżej organami.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia;
- 2) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania;
- 3) przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie winno dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy zgodnie z wnioskiem. Skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości we wsi [...]. Wnioskowane zaświadczenie dotyczy posiadanej lub nieposiadanej dokumentacji, o ile taki fakt ma miejsce.
Skarżący wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium potwierdziło, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...] (Starosta [...] jako organ ewidencyjny był w stanie ustalić to we własnym zakresie). Skarżący zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu wydanego postanowienia z [...] lutego 2003 r. nr [...] wskazało: "Takie uregulowanie oznacza, iż sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone powołaną normą (...) nie można natomiast dokonać merytorycznej zmiany takiego aktu (...) właścicielką działki nr [...] stała się z mocy prawa w trybie uwłaszczenia Pani M. M.".
Skarżący uważa, że z sobie znanego powodu SKO jako organ ll instancji nie podjęło działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu prawnego. lnformacja jest poświadczeniem nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazało, że wniosek o wydanie zaświadczenia obejmował również działkę nr [...], która stanowi własność wnioskodawcy. Jednakże wbrew twierdzeniu skarżącego nie powstała ona z podziału działki nr [...], a z podziału działki nr [...] (w 1981 r. wskutek aktualizacji ewidencji wsi [...]). Działka nr [...] stanowiła własność innego podmiotu od 1973 r. (została nabyta na podstawie Aktu Własności Ziemi) i w 2001 r. został dokonany jej podział na działki nr [...] i [...], które stanowią obecnie własność innych osób fizycznych, niż skarżący. Obecnie wskazany we wniosku nr działki - [...] ma więc już charakter historyczny, skoro nieruchomość taka na chwilę obecną nie istnieje (została podzielona na 2 nieruchomości będące własnością innych podmiotów, niż skarżący).
Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia organy nie rozstrzygają jakichkolwiek spraw administracyjnych, tj. nie orzekają o prawach i obowiązkach stron, a jedynie niejako "przenoszą" wiedzę z prowadzonych przez siebie rejestrów, ewidencji lub innych dokumentów do treści zaświadczenia (a więc wyłącznie potwierdzają w drodze zaświadczenia to, co jest im wiadome). Nie mogą tym bardziej rozstrzygać spraw własnościowych, tj. orzekać, że jakaś nieruchomość stanowi własność konkretnej osoby.
Załączone do skargi postanowienie Kolegium z [...] lutego 2003 r. nr [...] również spraw własnościowych nie rozstrzyga. Jest to postanowienie mocą którego Kolegium stwierdziło nieważność postanowienia Starosty [...] o sprostowaniu błędu pisarskiego w Akcie Własności Ziemi poprzez wpisanie zamiast działka nr [...] - działka nr [...]. Kolegium uznało bowiem, że owego Aktu nie można sprostować na podstawie art. 113 § 1 kpa, gdyż sprostowanie w tym trybie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia. Z zapisu treści uzasadnienia wskazanego postanowienia, skarżący nie może wywodzić swych praw własności do działki nr [...].
Ponadto od czasu wydania owego postanowienia (2003 r.) minęło 17 lat. Kolegium nie jest w stanie zbadać, jakie zmiany w ewidencji gruntów zachodziły przez ten czas. Jednakże uznając, że wiedzą taka niewątpliwie dysponuje Starosta [...] będący jednocześnie organem ewidencyjnym Kolegium stanęło na stanowisku, że istotnie skarżący nie legitymował się interesem prawnym w uzyskaniu zaświadczenia dotyczącego tejże nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Z podania J. M. z [...] stycznia 2020 r. i zażalenia z [...] lutego 2020 r. wynika, że skarżący (aktualny właściciel działki nr [...]) domagał się od Starosty [...] wydania zaświadczenia o określonej treści z którego wynikałoby, że organ ten zaświadcza, że posiada dokumentację dotyczącą prawnego wydzielenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - obu położonych we wsi [...], w tym wniosek o podział, projekt podziału nieruchomości, prawomocnej decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Jako uzasadnienie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia skarżący podał, że wykorzysta to zaświadczenie przed sądem i prokuraturą, Urzędem Skarbowym, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, innymi urzędami. Jako podstawę prawną swego interesu wskazał: art. 2, art. 21, art. 51 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, art. 73 kpa i postanowienie sądu spadku z [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] Ns [...]. Powołał się również na toczące się postępowanie [...].
Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że tak sformułowane i uzasadnione żądanie nie mogło prowadzić do uwzględnienia wniosku J. M. o wydanie zaświadczenia żądanej treści.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Według art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Rację miał Starosta [...], że nie mógł poprzez wydania zaświadczenia potwierdzić istnienia żądanego faktu, ponieważ według art. 218 § 1 kpa zaświadczenie może potwierdzać jedynie istnienie faktu wynikającego z danych, którymi dysponuje organ, do którego żądanie wniesiono.
Z akt sprawy wynika, że nie ma u Starosty [...] (organu prowadzącego ewidencję gruntów) dokumentacji dotyczącej sprawy administracyjnej o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (której obecnym właścicielem jest J. M.) na skutek którego to podziału doszłoby do wydzielenia z tej nieruchomości działki nr [...]. Ze szkiców granicznych znajdujących się w aktach sprawy (z 2001 r.) wynika, że działka nr [...] graniczyła z działką nr [...].
W 2001 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. J. M. nie wykazał, że jego poprzedniczka prawna lub on sam legitymowali się jakimkolwiek tytułem prawnym do tych nieruchomości.
Z dostępnych Staroście [...] danych wynika, że działka nr [...] nie uległa podziałowi.
Trafnie zwróciły uwagę organy obu instancji, że J. M. nie miał interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, w uzyskaniu zaświadczenia dotyczącego wydzielenia działki nr [...], ponieważ nie ma do niej żadnego tytułu prawnego. Jak wynika z danych, którymi dysponuje Starosta [...], właścicielem działki nr [...] był W. J., a obecnie właścicielami działek nr [...] i [...] wydzielonych w 2001 r. z działki nr [...] są odpowiednio: J. J., K. S..
Z danych którymi dysponuje Starosta [...] wynika, że działka nr [...] pochodzi z działki nr [...] będącej własnością M. M. (poprzednika prawnego J. M.).
Dodatkowo za odmową uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści przemawia brak wykazania przez J. M. interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, który byłby aktualny i skonkretyzowany. Sąd zwraca uwagę, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Jednakże to dopiero w toku prowadzonego konkretnego postępowania, np. administracyjnego, czy cywilnego ujawnia się i konkretyzuje interes prawny określonego podmiotu jako uczestnika tego postępowania. Dopiero we wszczętym i toczącym się przed właściwym organem, czy sądem postępowaniu dana osoba występuje w określonej roli procesowej (np. podatnika podatku od nieruchomości, właściciela nieruchomości), który wówczas może mieć realną potrzebę w uzyskaniu zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści, aby bronić swych praw. Samo ogólnikowe powoływanie się przez J. M. na potrzebę uzyskania zaświadczenia celem wykorzystania tego rodzaju dokumentu urzędowego w przyszłych, bliżej nieokreślonych postępowaniach karnych, administracyjnych, czy cywilnych nie kreuje interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa.
To samo dotyczy powoływanych w zażaleniu przepisów Konstytucji RP. Na obecnym etapie postępowania o wydanie zaświadczenia określonej treści J. M. nie wskazał jaki konkretny podmiot zagraża jego prawu własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie wskazał jakie konkretne przepisy prawa materialnego z danej dziedziny prawa dają skarżącemu prawo do ochrony swego prawa własności.
Wobec tego J. M. wnosząc żądanie wydania zaświadczenia o określonej treści powoływał się w istocie na interes faktyczny, w dodatku mający charakter potencjalny, abstrakcyjny. Tego rodzaju interes nie uprawnia do uzyskania tego rodzaju zaświadczenia.
Jeżeli natomiast skarżący kwestionuje prawidłowość podziału jego działki nr [...] i związane z tym zmiany w stanie ewidencyjnym, to postępowanie o wydanie zaświadczenia (postępowanie z założenia niesporne) nie jest właściwą drogą umożliwiającą osiągnięcie tego celu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Starosta [...] zasadnie odmówił w oparciu o art. 219 kpa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie w drodze postanowienia.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.