Uzasadnienie
Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z. i J. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. Z., J. Z., J. C. oraz Z. C. Decyzja Ministra Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej.
Ulica [...] w M. na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. Nr 30, poz. 151) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przekazana została Powiatowi w [...] za protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lutego 1999 r.
Ulica [...], oznaczona jako działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzony był zbiór dokumentów KW [...], co potwierdza adnotacja sporządzona przez geodetę uprawnionego J. K., zamieszczona w uwagach do wykazu zmian gruntowych na mapie do celów prawnych nr [...]. Na mocy umowy sprzedaży z [...] września 1952 r. Rep. A nr [...] prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha nabyli J. C. i Z. C. Na mocy umowy warunkowej sprzedaży z [...] listopada 1970 r. Rep. A nr [...] oraz umowy przeniesienia własności z [...] marca 1971 r. Rep. A nr [...] prawo udziału [...] własności przedmiotowej nieruchomości nabyli S. Z. i J. Z. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. byli S. Z., J. Z., J. C., S. C., K. C. i A. C., co wynika z udokumentowanego następstwa prawnego po współwłaścicielach. Aktualnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje S. Z., J. Z., S. C., K. C., A. C. (aktualne nazwisko S.), H. C. i D. C. Postępowanie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę wszczęte zostało na wniosek J. Z. i S. Z. z [...] października 2007 r.
W trakcie wieloletniego postępowania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. stwierdził nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości, którą Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] uchylił w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości, którą Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Następnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., stwierdził nabycie przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. Z., J. Z., J. C. oraz Z. C. Odwołując się do treści art. 73 powołanej ustawy, organy wywodziły, że przesłanki opisane w tym przepisie zostały spełnione. Nieruchomość była bowiem zajęta drogą publiczną, nie stanowiła na 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. W zakresie przestrzennych granic zajęcia jej drogą, powoływały się na dowód w postaci mapy dla celów prawnych nr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego J.K., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2008 r. (mapa przedstawiała przebieg granic działki drogowej ozn. nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., w skład której wchodzi działka nr [...]).
W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością, odwoływały się do oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] marca 2009 r. oraz do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] lutego1999 r. spisanego pomiędzy Wojewódzkim Zarządem Dróg w [...], a Zarządem Powiatu w [...].
Minister odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii własności nieruchomości – S. Z. i J. Z. wskazali, że działka nr [...] stanowi część działki nr [...], której to prawo własności nabyli na podstawie aktu własności ziemi z [...] stycznia 1973 r. Nr [...] – stwierdził, że geodeta uprawniony W. T., w opracowaniu geodezyjnym z [...] listopada 2012 r., jednoznacznie wskazał, że działka nr [...] z obrębu M., powstała zgodnie z mapą nr [...], nie stanowi części działki nr [...] widniejącej na mapie nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego nie jest prawidłowa argumentacja skarżących, że organ wojewódzki błędnie zinterpretował umowę warunkowej sprzedaży z [...] listopada 1970 r. Rep. A nr [...] oraz umowę przeniesienia własności z [...] marca 1971 r. Rep. A nr [...] zawartą pomiędzy J. C. i Z. C., a J. Z. i S. Z. Ich zdaniem intencją stron umowy było przeniesienie pełnego prawa własności w przedmiotowej nieruchomości, a nie udziału [...], jak zinterpretował Wojewoda.
Skarżący powołali się przy tym na art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Minister wskazał, że w ww. umowach w sposób jednoznaczny określony jest udział, jaki zgodnie z umową nabywają kupujący, tj. [...].
Na powyższą decyzję S. Z. i J. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:
- 1. całkowicie błędne ustalenie, że działka o nr ewidencyjnym [...] z mapy Nr [...] z obrębu M. nie stanowi części działki nr [...] (uprzednio działki nr [...] o pow. [...] objętej księgą hip. - [...] nr [...], [...], [...]) kiedy w istocie działka ta jest częścią działki [...] m2 która niegdyś miała nr [...], a obecnie stanowi działkę [...] i [...];
- 2. całkowicie błędne ustalenie, że skarżący są współwłaścicielami w udziale [...] działki [...] - kiedy w istocie nabyli oni własność ww. działki w całości na podstawie treści aktu notarialnego z [...] listopada1970 r. nr repertorium A [...] i nieformalnej umowy kupna z [...] listopada 1970 r. przy wykładni opartej o treść art. 65 § 2 kodeksu cywilnego.
W motywach skargi podnieśli, że Wojewoda oraz Minister nie mogą zgodnie z prawem przyjąć w decyzji, że działka [...] o pow. [...] ha stanowiła w dniu 31.12.1998 r. współwłasność skarżących i spadkobierców po Z. i J. C. Działka ta w ww. dniu stanowiła bowiem wyłączną własność skarżących. Wskazali, że dla prawidłowych ustaleń należy wyjść od tego, że działka nr [...] zakupiona przez C. miała powierzchnię [...] m2. Z. odkupiIi tę działkę w dwóch etapach:
I etap: to zawarcie umowy notarialnej kupna-sprzedaży z [...] listopada 1970 r. współudziału działki [...], którą to małżonkowie Z. nabyli od C. II etap: to zawarcie umowy nieformalnej kupna-sprzedaży z [...] listopada 1970 r., którą małżonkowie Z. nabyli od C. - zgodnie z zamiarem obu stron i celem tej umowy pozostałą część działki o pow. [...] m2 - tj. [...] m2 + [...] m2 (umowa nieformalna) to łącznie [...] m2. Całkowie chcieli sprzedać i sprzedali całą działkę - niegdyś o numerze [...] - małżonkom Z. Zrobili to w dość nietypowy sposób. Częściowo nieformalnie, a częściowo formalnie. W umowie notarialnej dla określenia pow. [...] m2 użyto ułamka [...]. Pozostała powierzchnia działki nr [...], tj. [...] m2 sprzedana została nieformalnie. Zgodny zamiar sprzedających i kupujących (art. 65 § 2 kc) wskazuje na to, że ww. sposób rozumowania jest właściwy. W ten sposób Z. kupili łącznie [...] z [...] działki -wówczas o nr [...].
Następnie doszło do IlI etapu działań - do podziału działki [...] na działkę [...] - o pow. [...] m 2. Na tę powierzchnię wydano Akt Własności Ziemi - [...] małżonkom Z. oraz później na działkę [...] o pow. [...] ha. Tę zajęto pod drogę - ulicę [...] L. powierzchnia obu działek [...] m2 + [...] = [...] odpowiada powierzchni [...] działek zakupionych przez Z. Różnica w powierzchni jest efektem dokładniejszego pomiaru powierzchni działek współczesnymi metodami.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. własność, na zasadach wspólności małżeńskiej ustawowej, S. i J. małż. Z. Ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Przywołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że ul. [...] w M. stanowi drogę publiczną – pierwotnie wojewódzką, a od 1 stycznia 1999 r. powiatową, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych (będąc wówczas częścią nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Poza sporem pozostaje również przesłanka, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach.
Kwestionowane są natomiast, ustalenia organów poczynione odnośnie właścicieli przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący podnoszą, że właścicielami działki nr [...] w dacie nabycia na własność z mocy samego prawa przedmiotowej w sprawie nieruchomości byli wyłącznie S. i J. małżeństwo Z., a nie jak przyjmowały organy, że stanowiła ona współwłasność skarżących oraz spadkobierców Z. i J. C. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. nr [...] organ zlecił wykonanie opinii geodezyjnej dotyczącej ustalenia czy położona w M. działka nr [...] o pow. [...] ha, oznaczona na mapie do celów prawnych, przyjętej do ewidencji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. stanowi cześć działki nr [...] o pow. [...] ha z mapy sytuacyjnej nr ewidencyjny [...] z [...] stycznia 1979 r. (poprzednio działka nr [...] o pow. [...] ha objęta księgą hip. "[...] Nr [...], [...], [...]").
Zlecono również przeprowadzenie analizy akt ww. księgi wieczystej, akt księgi wieczystej KW Nr [...], a także wszystkich innych dokumentów dostępnych w Starostwie Powiatowym w [...] oraz w przekazanych aktach przedmiotowej sprawy i ustalenie komu w dniu 31 grudnia 1998 r., przysługiwało prawo własności do działki nr [...] o pow. [...] ha oznaczonej na mapie [...].
Z opinii geodezyjnej wykonanej przez geodetę uprawnionego mgr inż. W. T. (zaśw. nr [...]) "Biuro Usług Geodezyjnych i Kartograficznych w [...]" wynika, że działka nr [...] z mapy o Nr [...] z obrębu M. nie stanowi części działki nr [...] widniejącej na mapie o nr [...].
Z opinii tej wynika też, że współwłaścicielami działki nr [...] (czyli części działki nr [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. byli: S. i J. małż. Z. (udział [...]) oraz J. C. (udział [...]) części i Z. C. (udział [...]).
Biegły ustalił również na podstawie księgi wieczystej KW Nr [...] (obecny Nr [...]), iż pierwszymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J. i Z. małż. C., którzy nabyli ją od K. A. umową notarialną Rep A Nr [...] z [...] wrześnaia1952 r. Z umowy sprzedaży wynika, że nieruchomość ta była częścią nieruchomości "[...] Nr [...], [...], [...]", oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 wraz z przyległą drogą. Dnia [...] listopada 1970 r. J. i Z. małż C. zawarli umowę warunkową sprzedaży Rep A Nr [...] ze S. i Z. małż. Z., a następnie w dniu [...] marca 1971 r. umowę przeniesienia własności Rep. A Nr [...] części nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu obszaru [...] która potwierdza prawo własności do ww. działki S. i J. małż. Z. w [...] części. W dniu [...] stycznia 1973 r. S. i J. małż. Z. nadano akt własności ziemi [...] na działkę nr [...] o pow. [...] m2, której częścią nie jest przedmiotowa działka nr [...], co bezspornie wynika z opinii biegłego z dnia [...] listopada 2012 r.
Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja sporządzona przez Zarząd Powiatu [...] tj. mapa do celów prawnych [...] z [...] grudnia 2008 r. i znajdująca się na niej adnotacja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...]: "wydzielona działka nr [...], zajęta pod drogę publiczną, stanowi część działki nr [...] o pow. [...] ha opisanej w akcie notarialnym Nr [...] z dnia [...] września 1952 r., stanowiącej zbiór dokumentów KW [...]" – również potwierdza, że zajęta pod drogę działka nr [...] o pow. [...] ha - jak wskazano wyżej - w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność: S. i J. małż. Z. w [...] części na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1971 r. Rep. A. Nr [...] oraz J. C. w [...] części i Z. C. w [...] części na podstawie umowy sprzedaży z [...] września1952 r. Rep A Nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW [...].
Skoro działka nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, zajęta była drogą publiczną – drogę wojewódzką (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi powiatowej) i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...]. W tym stanie rzeczy zasadnie Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody, który na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., potwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] własności przedmiotowej nieruchomości. Zarzuty sformułowane w skardze uznać należy za chybione.
Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia wynika, jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję, wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).