Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2008 r. J. W., S. K., I. S. i J. K. zwrócili się do Prezydenta W. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 oznaczonej w księdze hipotecznej NN [...], [...] i [...] ewentualnie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tej działki spadkobiercom M. O. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent W. umorzył postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1993 r., nr [...] Zarząd Gminy W. odmówił M. O. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 z nieruchomości hipotecznej "Nieruchomość [...] nr [...]". Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...].
Następnie wyrokiem z dnia 8 maja 1996 r., sygn. akt I SA 797/95 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Kolegium. Mając na uwadze, że sprawa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ uznał, że ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż podjęta w tym przedmiocie decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. W., S. K., J. K. i I. S. zarzucili jej naruszenie art. 104 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem. Odwołujący się wskazali, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP przepisy utrudniające zwrot nieruchomości czy ustanowienia użytkowania wieczystego w sytuacji, w której nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie skarżących decyzja z dnia [...] października 1993 r. odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie rozpoznała istoty sprawy, bowiem organ ograniczył się do stwierdzenia, że J. W. nie jest właścicielem tej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa której przedmiotem było żądanie M. O. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Zarządu Gminy W. z dnia [...] października 1993 r. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Tym samym organ I instancji trafnie przyjął, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, w której wydana została ostateczna decyzja i postępowanie z wniosku skarżących umorzył. Organ wskazał ponadto, że w myśl art. 145a kpa można żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego wydana została decyzja. Tym samym powołanie się przez wnioskodawców na wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę żądania można byłoby uznać za żądanie wznowienia postępowania, gdyby nie fakt, że wnioskodawcy w dniu 7 maja 2008 r. złożyli pismo "skarga o wznowienie postępowania w sprawach decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] r. i nr [...] znak [...]", w którym powołali się na przepis art. 145a kpa oraz wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Tym bardziej zatem niedopuszczalne jest jednoczesne prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego nieruchomości rozpatrzonego wcześniejszą ostateczną decyzją. Jedynie uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] października 1993 r. stworzyłoby możliwość merytorycznej oceny żądania ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. W., S. K., J. K. i I. S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 104 kpa polegające na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem oraz naruszenie art. 105 kpa poprzez umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości pomimo, że istniały podstawy do rozpoznania sprawy co do istoty. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżone decyzje dotyczą jedynie braku możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, natomiast brak jest rozstrzygnięcia dotyczącego jej zwrotu. Wydana decyzja nie zawiera zatem rozstrzygnięcia co do wszystkich wniosków skarżących, bowiem pomija kwestię zwrotu nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W wyniku dokonanej oceny zgodności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. z prawem, należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowane rozstrzygnięcia nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności.
W ocenie Sądu trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęło, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 kpa, uzasadniające umorzenie postępowania z wniosku z dnia 17 maja 1999 r., (uzupełnionego następnie kolejnymi wnioskami) J. W., S. K., J. K. i I. S. o zwrot nieruchomości ewentualnie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Gminy W. z dnia [...] października 1993 r. nr [...] o odmowie przyznania M. O. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 z nieruchomości hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość [...] nr [...]". Skarga na ww. decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 1996 r. sygn. akt I SA 797/95. Nie sposób zatem obecnie prowadzić nowego postępowania administracyjnego w sprawie, która zastała już zakończona ostateczną decyzją. Byłoby to możliwe dopiero po stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu w trybach nadzwyczajnych decyzji organu administracyjnego z dnia [...] października 1993 r. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Decyzja ostateczna, która nie została zaskarżona, jest objęta szczególną ochroną prawną. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, w przypadkach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Kolejna decyzja dotycząca ustalenia odszkodowania byłaby obarczona wadą prawną.
Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jeśli więc decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, należy uznać za słuszne stanowisko organu administracyjnego, iż postępowanie o ustalenie i wypłatę ustalonego odszkodowania jest bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się wprawdzie do zawartego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. wniosku o zwrot nieruchomości, jednak w ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla wyniku sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że poprzednia właścicielka nie złożyła wniosku o przyznanie jej własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).Bez znaczenia są przy tym powody, dlaczego taki wniosek nie został złożony. W takiej sytuacji uprawnienia dotychczasowych właścicieli gruntów [...] (ich następców prawnych) określone zostały w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 82 ust.
2) i art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką tych uprawnień jest to, że dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem, na podstawie art. 7 dekretu, bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Realizacja tego uprawnienia została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków w tym trybie zostały uzależnione od zgłoszenia wniosku do dnia 31 grudnia 1988 r. Zatem roszczenia byłych właścicieli (ich następców prawnych) tego rodzaju nieruchomości są regulowane określonymi przepisami. Natomiast podstawą do zwrotu tzw. "nieruchomości [...]" nie może być art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym, a więc wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, który uznał za niezgodny z Konstytucją ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim uzależniał zwrot wywłaszczonej nieruchomości od możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Zatem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z konstytucją art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w tej sprawie zastosowania. Jak wyjaśniono w literaturze, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 462). Brak zatem odniesienia się do zawartego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w sytuacji braku przepisu prawa regulującego zwrot nieruchomości [...] inny niż określony w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami również powoduje bezprzedmiotowość postępowania.
Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).