Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła E. C. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. E. C. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad córką S. C. Decyzją z [...] października 2020 r. Prezydent Miasta [...] odmówił E. C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na córkę S. C. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. C. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że powołany przepis zmieniono art. 19 pkt 3 ustawy z 31 stycznia 2019 r. (Dz.U.2019.303). Powodem zmiany było to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz.U.2019.1257) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a częściowo został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 9 stycznia 2020 r. Zgodnie z powołanym wyrokiem wskazany przepis traci moc w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Natomiast jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium dodało, że w ustawie nie przewidziano sytuacji dopłaty do różnicy w przypadku gdy wysokość pobieranego świadczenia emerytalnego jest niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ wskazał, że obowiązkiem organu jest działanie na podstawie przepisów prawa, do czego obliguje art. 6 k.p.a., w szczególności gdy przepis prawa nie przewiduje prawa do uznania dla organu. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem decyzją związaną. Oznacza to, że w przypadku gdy wnioskodawca spełni wymogi ustawowe organ wydaje decyzję o przyznaniu świadczenia. Natomiast w przypadku gdy wnioskodawca wymogów tych nie spełnia organ obowiązany jest wydać decyzję o odmowie przyznania świadczenia.
Organ odwoławczy wskazał, że E. C. ma ustalone prawo do emerytury, co potwierdza zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] września 2020 r. W sprawie wystąpiła zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. W konsekwencji, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt. I OSK 2422/17, LEX nr 2442752).
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła E. C. zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię, dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką S. C. z upośledzeniem znacznym lub wyrównania pomiędzy wysokością tego świadczenia a wysokością otrzymywanej emerytury.
Skarżąca uzasadniła, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna i dla niej krzywdząca. Od [...] lat, czyli od urodzenia córki, wykonuje ona bowiem ciężką, całodobową i niedocenianą pracę. Zdaniem skarżącej, art. 17 ust. 5 ustawy jest niezgodny z zasadą wyrażoną w ust. 1 tego przepisu. Skarżąca powołała się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazano, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające udzielone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Wskazała, że dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu sądy akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.
Skarżąca przywołała następnie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2002 r., I OSK 2392/19, i podniosła, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust.5 pkt 1 lit a. ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy 28 listopada 2003 r. z o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane w myśl art. 17 ust. 1 ustawy wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,.
Istota niniejszej sprowadza się do tego czy w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę na niepełnosprawną córką posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organy obu instancji, opierając się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy uznały, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury.
Na wstępie podnieść trzeba, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest postrzegana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, podobnie jak uczyniły to organy, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (przykładowo powołany w zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2422/17, Lex nr 2442752).
Z kolei w części orzeczeń sądów administracyjnych, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej powołanego przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy powinien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 ustawy świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (por. przykładowo wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, Lex nr 2724028 oraz 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, Lex nr 2767685).
Jeszcze inny pogląd wyrażono w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, Lex nr 3036869 oraz 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, Lex nr 3021475, gdzie również odwołując się do potrzeby prokonstytucyjnej wykładni powołanego przepisu, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), NSA wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia.
Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd w składzie orzekającym podziela ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych poglądów. Odwoływanie się bowiem wyłącznie do reguł wykładni językowej (jak uczyniły to organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie widoczne jest to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżąca (jak wynika z treści odwołania) łącząc opiekę nad niepełnosprawną córką przez dwadzieścia lat pracowała i właśnie z powodu konieczności sprawowania tej opieki zrezygnowała z zatrudnienia, przechodząc na wcześniejszą emeryturę, co umożliwiały obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. Nr 28, poz. 149). Jeśli zatem przejście skarżącej na wcześniejszą (minimalną) emeryturę wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (co wypełniało podobną funkcję jak obecne świadczenie pielęgnacyjne), to brak jest, w ocenie Sądu, powodów aby pod względem wymiaru przyznawanego przez Państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jej pozycję w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały.
Jak bowiem trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2020 r. II SA/Gl 351/20, LEX nr 3029645 "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.".
Możliwość natomiast wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, i o co wnioskowała skarżąca, pozostawałaby, jak słusznie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20 w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy. Przepis ten bowiem jednoznacznie określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, powodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości.
W konsekwencji prowadziłaby też do komplikacji dotyczących ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.
Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, Lex nr 3101140 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, Lex nr 3157729). Taki obowiązek wynika z art. 9 k.p.a. nakładającego na organy administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Powyższy obowiązek wynika również z art. 79a k.p.a. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Takiej informacji w rozpoznawanej sprawie ze strony organów zabrakło. W szczególności nie zawiera jej zawiadomienie z 24 września 2020 r. o zakończeniu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia przez organy powołanych przepisów procedury administracyjnej. Uniemożliwiło to skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy przedmiotowymi świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Naruszenie wskazanych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosownej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że w myśl art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury) organ powinien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno - rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawna córka) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki okres.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).