Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. i R. B. współwłaścicieli Piekarni S.C. K. J., B. R., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] dotyczącą dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 2 stycznia 2006 r. J. K. jeden ze współwłaścicieli piekarni wystąpił o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika z tytułu ukończenia rzemieślniczej nauki zawodu w kwocie [...] zł. Wnioskodawca wyjaśnił, że wyszkolony w jego zakładzie w zawodzie piekarz młodociany A. K. ukończył naukę zawodu w dniu [...] października 2005 r. i złożył egzamin czeladniczy w dniu [...] grudnia 2005 r. przed komisją egzaminacyjną Izby Rzemieślniczej M., K. i P. w W. z wynikiem pozytywnym. Do wniosku załączone zostały: umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego, zaświadczenie o ukończeniu rzemieślniczej nauki zawodu, zaświadczenie złożenia egzaminu sprawdzającego. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w zawodzie piekarza. W uzasadnieniu wskazał, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 70b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz.U. Nr 256, poz. 2572, ze zm.).
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. K. i R. B. złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu stwierdzili, że ich zdaniem interpretacja przepisów prawa, na które powołał się organ I instancji, jest niewłaściwa. Umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego nr [...] z dnia [...] października 2004 r. zawarta została celem dokończenia nauki zawodu. Wyszczególniony w umowie czas nauki wynikał z zaliczenia na podstawie paragrafu 18 przepisów wykonawczych Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. okresu przyuczenia do wykonywania określonej pracy zakończonej pozytywnym wynikiem egzaminu sprawdzającego do okresu praktycznej nauki zawodu. Całkowity więc okres kształcenia pracownika młodocianego wynosił 36 miesięcy i w tej sytuacji odwołującym należy się dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 70b ust. 1, 2, 6 i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i uznał, że z zaświadczenia złożenia egzaminu sprawdzającego z dnia 23 września 2004 r. wystawionego przez Izbę Rzemieślniczą M., K. i P. w W. nr [...] wynika, iż A.K. odbył w okresie od dnia 14 września 2002 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. przyuczenie do wykonywania określonych prac i przed czeladniczą komisją egzaminacyjną w zawodzie piekarza złożył w dniu [...] września 2004 r. z wynikiem pozytywnym egzamin sprawdzający po zakończeniu przyuczenia do wykonywania określonej pracy, przeprowadzony na podstawie § 16 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278, ze zm.).
Z dokumentu tego wynika, zdaniem organu II instancji, że przyuczenie do zawodu piekarza młodociany A. K. ukończył [...] sierpnia 2004 r. i w dniu [...] września 2004 r. złożył stosowny egzamin. Zatem w grudniu 2004 r. upłynął termin do złożenia wniosku przez pracodawcę o dofinansowanie do przyuczenia do wykonywania określonej pracy przez młodocianego pracownika (art. 70b ust. 2 pkt 2). Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że z treści art. 70 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o systemie oświaty wynika, że wysokość kwoty dofinansowania kosztów kształcenia jednego młodocianego pracownika zależy od okresu kształcenia wynikającego z umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego i wynosi w przypadku nauki zawodu 4.587 zł przy okresie kształcenia 24 miesiące i 7.645 zł przy okresie kształcenia 36 miesięcy. Przedstawiona umowa została natomiast zawarta na okres 12 miesięcy i 14 dni.
Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2006 r.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli współwłaściciele piekarnia J. K. i R. B. W uzasadnieniu skarżący zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 70b ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przez przyjęcie, że skarżący nie spełniają warunków do dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Zdaniem skarżących, w świetle § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278, ze zm.), przysługuje im dofinansowanie wyliczone proporcjonalnie do czasu nauki, tj. za okres 12 miesięcy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Równocześnie wyjaśnił, że przywoływany przez skarżących § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278, ze zm.) nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonej skargi.
Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 70b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:
- 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach;
- 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami.
Wysokość kwoty dofinansowania kosztów kształcenia jednego młodocianego pracownika zależy od okresu kształcenia wynikającego z umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego i wynosi:
- 1) w przypadku nauki zawodu:
- a) 4.587 zł - przy okresie kształcenia wynoszącym 24 miesiące,
- b) 7.645 zł - przy okresie kształcenia wynoszącym 36 miesięcy;
- 2) w przypadku przyuczenia do wykonywania określonej pracy - 240 zł za każdy pełny miesiąc kształcenia.
Zgodnie z treścią 70b ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dofinansowanie takie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1 tego artykułu. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Do wniosku należy dołączyć kopie:
- 1) dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1;
- 2) umowy o pracę z młodocianym pracownikiem w celu przygotowania zawodowego;
- 3) dyplomu, świadectwa lub zaświadczenia potwierdzającego spełnienie warunku określonego w ust. 1 pkt 2. Dofinansowanie z budżetu państwa kosztów kształcenia młodocianych pracowników odbywa się w ramach dotacji celowej na zadania własne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 i 80 kpa), czyli przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że brak jest w nich dokumentów potwierdzających poczynione przez organ ustalenia dotyczące posiadania przez skarżących uprawnień do kształcenia zawodowego młodocianych pracowników, brak wcześniejszych umów o naukę z okresu od dnia 14 września 2002 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r., a także brak dokumentów, które wyjaśniałyby, czy po złożeniu przez młodocianego pracownika w dniu [...] września 2004 r. egzaminu dotyczącego przyuczenia do wykonywania określonych prac, skarżący skutecznie skorzystali z przysługującego im prawa i wystąpili o dofinansowanie kosztów nauki poniesionych z tego tytułu, czy też nie.
Przede wszystkim jednak Sąd zwrócił uwagę na fakt nie wyjaśnienia przez organy rozpatrujące sprawę, o który z dwóch możliwych rodzajów dofinansowania skarżący się ubiegali. Organy nie podjęły żadnych kroków w celu wyjaśnienia treści złożonego dnia 2 stycznia 2006 r. wniosku, który może być dwojako rozumiany. Nie ustaliły, czy wniosek ten dotyczył dofinansowania z tytułu przyuczenia młodocianego do wykonywania określonej pracy (wyrabiania ciasta na bułki, formowania bułek, odpiekania bułek – czego dotyczy "Zaświadczenie złożenia egzaminu sprawdzającego" wydane w dniu [...] września 2004 r. przez Izbę Rzemieślniczą M., K. i P. w W.), co mogłaby sugerować treść wniosku, a przede wszystkim mogłoby to wynikać z określonej przez wnioskodawcę kwoty dofinansowania, jakiej się domagał, czyli [...] zł (12 x [...] zł), czy też złożony wniosek dotyczył dofinansowania z tytułu ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu piekarza, na co mogłaby wskazywać treść odwołania, w którym skarżący piszą o dofinansowaniu już za 36 miesiącach oraz fakt załączenia do wniosku m.in. "Zaświadczenia o ukończeniu rzemieślniczej nauki zawodu" wydanego dnia [...] grudnia 2005 r. przez Izbę Rzemieślniczą M., K. i P. w W., na który to dokument powołał się wnioskodawca już we wniosku z dnia 2 stycznia 2006 r. Ponadto organy nie zauważyły i nie wyjaśniły problemu wynikającego z faktu, że A. K., który urodził się, jak wynika z akt sprawy, dnia [...] grudnia 1985 r. (ukończył 18 lat już w grudniu [...] r.) mógł zawrzeć w październiku 2004 r. umowę jako młodociany i czy można uznać, że była to sytuacja określona w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278, ze zm.). Brak w aktach sprawy umów wcześniejszych niż umowa z dnia 1 października 2004 r., uniemożliwia Sądowi zajęcie stanowiska w tej kwestii.
Za zasadny Sąd uznał także zawarty w skardze zarzut niewyjaśnienia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego orzeczenia przyczyn, dla których organ ten stwierdził, że przywoływany przez skarżących § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania.
Podsumowując Sąd stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej naruszyły obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy dwukrotnie rozpatrując sprawę nie wyjaśnił jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim ustalić, o jaki rodzaj dofinansowania wnioskują skarżący i za jaki konkretnie okres czasu. Ponadto organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów (świadectw, zaświadczeń wskazujących, czy skarżący mają odpowiednie przygotowanie do nauki zawodu, czy są mistrzami cechu i umów z całego okresu kształcenia) i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na ustalenie, czy spełnione są przez skarżących przesłanki określone w art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty warunkujące możliwość uzyskania przez nich konkretnego rodzaju dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Dopiero w oparciu o te ustalenia organ oceni i wyjaśni w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia pamiętając, że stosownie do treści art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, m.in. czy w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy § 13 i § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278, ze zm.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.