Uzasadnienie
Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] nakazującą B. M. w terminie do dnia 31 października 2004 r. przywrócić drewnianą stolarkę okienną z zachowaniem historycznych wymiarów podziałów w zabytkowym budynku położonego w L. przy [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Budynek położony w L. przy [...] został objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Głównego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1967 r. wpisującej budynek pod nr [...] do rejestru zabytków.
W dniu 17 marca 2003 r. Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w S. przeprowadził oględziny nieruchomości, w ramach których ustalono, że w przedmiotowym budynku wymieniono bez zgody konserwatora 18 szt. stolarki okiennej od strony [...] i ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do wykonania inwentaryzacji budynku i wystąpienia o wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację prac remontowych do dnia 15 kwietnia 2003 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] nakazał w terminie do dnia 31 października 2003 r. przywrócić drewnianą stolarkę okienną z zachowaniem historycznych wymiarów i podziałów.
Minister Kultury decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z tego względu, że w decyzji nie wskazany został adresat nakazu.
Po ponownym przeprowadzeniu sprawy Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nakazał B. M. przywrócenie drewnianej stolarki okiennej z zachowaniem historycznych wymiarów i podziałów w terminie do dnia 31 października 2004 r.
Po rozpatrzeniu odwołania B. M., Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla zakresu nakazu nie ma znaczenia fakt, że niektóre z usuniętych okien były z PCV. Minister stwierdził ponadto, że jedynie drewno pozwala na odtworzenie charakterystycznych cech okna, ponieważ okna z PCV są zwykle jednoramowe co wpływa na zmianę ogólnego wyrazu plastycznego zabytkowych fasad.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem art. 104 § 2 Kpa przez brak określenia w decyzji wzorca okien, który zachowuje historyczne wymiary i podziały oraz nałożenie sankcji określonych w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) na działania niezawinione przez skarżącą, ponieważ część okien historycznych zostało wymienionych przed przejęciem budynku przez skarżącą, a część okien sama wypadł w 2002 r. W zaskarżonych decyzjach nakazano jej natomiast wymianę aż 27 okien, a więc również tych których samowolnie nie wymieniła.
Za nieprzekonującą uznano również argumentację, że w zabytkach nie stosuje się stolarki okienne, a decyzje oparto wyłącznie na publikacjach entuzjastów stolarki okiennej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.
Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania.
Poza sporem pozostaje w przedmiotowej sprawie okoliczność, iż B. M. bez zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadziła prace remontowe w zabytku. W takiej sytuacji zgodnie z art. 45 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję:
- 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo
- 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Przy czym stosownie do treści art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 tej ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 tej ustawy.
Wskazać jednak należy, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 pkt 2 przewidywała możliwość nakazania przywrócenie zabytku lub jego otoczenia do poprzedniego stanu na koszt osoby, która m.in. bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków prowadziła prace remontowe w budynku.
Określony w powołanych powyżej przepisach nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu ma wyraźnie restytucyjny charakter. Jego istotą jest przywrócenie obiektu do stanu, w jakim znajdował się on przed rozpoczęciem prac remontowych prowadzonych z naruszeniem prawa.
Z protokołu z dnia 17 marca 2003 r. wynika, że stwierdzono wymianę 18 okien. Tymczasem decyzja ustala ogólnie nakaz przywrócenia drewnianej stolarki okiennej w budynku bez wskazania zakresu tego nakazu tzn. ilości okien podlegających wymianie. Wskutek tego właścicielka została zobowiązana do wymiany wszystkich okien z PCV znajdujących się w budynku, a więc również tych które nie zostały przez nią samowolnie wstawione. Organ nakładając na stronę sankcję jest zobowiązany do dokładnego ustalenia jej zakresu, natomiast ogólne nakazanie przywrócenia stolarki okiennej w ustalonym stanie faktycznym nie odpowiada ustalonemu przez organ zakresowi naruszenia ustawy o ochronie zabytków. Mylnie Minister Kultury utożsamia sankcję z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków z szeroko rozumianą restauracją zabytku.
W decyzji Minister Kultury ponadto błędnie powołał w podstawie prawnej art. 45 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji wydana w trybie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) wyraźnie nakazywała przywrócenie stolarki okiennej, a nie zobowiązywała właściciela do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.
Dodatkowo wskazać należy, że z przesłanych Sądowi akt sprawy wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków przed wydaniem decyzji nie wszczął formalnie postępowania. O wszczęciu takiego postępowania z urzędu winien był zawiadomić skarżącą, zgodnie z treścią normy prawnej, zawartej w dyspozycji art. 61 § 4 Kpa.
W materiale dowodowym brak nie tylko dowodu doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz nawet brak samego zawiadomienia. Naruszenie powyższe ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdy zważy się, że art. 10 ust. 1 Kpa nakłada na organy administracji państwowej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów.
Wszystkie powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2003 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.