Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1137/12

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy
2. 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającym wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
3. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że orzeczeniem z dnia [...] października 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., działając na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł., stanowiącą współwłasność E. M. i K. T. Decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku K. T., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r.

Decyzja nadzorcza z dnia [...] października 1999 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2002 r. I SA 2624/00 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. oraz z dnia [...] października 1999 r., a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1957r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 416/05 oddalił skargę K. T. na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. - w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Pismem z dnia 17 października 2011 r. Prezydent Miasta Ł. przekazał Ministrowi Infrastruktury do rozpatrzenia według właściwości wniosek K. T. z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r.

Pismem z dnia 29 lutego 2012 r. K. T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem, wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a w trakcie postępowania wywłaszczeniowego i po jego zakończeniu nie dokonano wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości, ani nie zaproponowano nieruchomości zamiennej. Skarżąca podniosła również, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. orzeczono o niezgodności art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm), z przepisami Konstytucji RP, co również uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., wydaną po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2002 r. I SA 2624/00, odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia.

Organ uznał, że skoro przedmiotem rozpatrywanego wniosku K. T. z dnia 14 września 2011 r. jest ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., zaś wnioskodawczyni była również stroną postępowania zakończonego ww. decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to w stosunku do obu postępowań zachodzi tożsamość zarówno przedmiotowa - w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, jak i podmiotowa. Stwierdzenie tożsamości obu spraw administracyjnych w takim zakresie prowadzi do wniosku, iż w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej - res iudicata.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni dotyczącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że postępowanie o zwrot nieruchomości jest odrębnym postępowaniem uregulowanym w art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki tego postępowania nie są związane z postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 kpa, którego wszczęcia domaga się wnioskodawczyni. Zatem powołany przepis i związane z nimi zmiany nie mają wpływu na stan prawny obowiązujący w dacie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, jako że nie stanowiły one podstawy orzekania.

Dlatego też wszczęcie nowego postępowania i wydanie w jego wyniku decyzji nadzorczej w sprawie oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T., obarczone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa ze względu na stan powagi rzeczy osądzonej.

1. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.
2. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. 1. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. T., zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzeczność postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiotowej sprawie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. III RN116/00 (OSNAPiUS 2001, nr 22, poz. 656).
2. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
3. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

3. Jak wynika z akt sprawy, K. T. pismem z dnia 14 września 2011 r. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T., a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. - odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego.

Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - żądanie wszczęcia postępowania - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Tak więc przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W przepisie tym znajdują się dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Słusznie zatem uznał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., iż w okolicznościach niniejszej sprawy ponowna ocena kwestionowanego orzeczenia spowodowałaby naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, a zatem wystąpiłaby sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 4 lutego 1997 r. K. T. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej własność jej oraz E. M. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1999 r. w następstwie rozpatrzenia wniosku K. T., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., decyzja nadzorcza z dnia [...] października 1999 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2002 r. I SA 2624/00 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. oraz z dnia [...] października 1999 r., a następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1957 r., zaś po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, stateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 416/05 oddalił skargę K. T. na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. - w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem K. T. z dnia 14 września 2011 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. – był to kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1957 r.

Prawidłowo zatem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że ponieważ przedmiotem wniosku K. T. z dnia 14 września 2011 r. jest ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., zaś wnioskodawczyni była również stroną postępowania zakończonego decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. - iż w stosunku do obu postępowań zachodzi tożsamość zarówno przedmiotowa - w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, jak i podmiotowa. Stwierdzenie tożsamości obu spraw administracyjnych w takim zakresie prowadzi do wniosku, iż w sprawie występuje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

4. Podkreślić należy, jak już wskazano wyżej, że art. 61a § 1 kpa umożliwia rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 kpa, kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu, i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.