Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej jako "skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] maja 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha i nr.[...] o pow. [...] ha.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda decyzją z [...] maja 2020 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez skarżącą prawa własności ww. działek. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie bezspornie wynika, że na przedmiotowych działkach znajdują się rowy melioracyjne, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38 poz. 230), w wersji obowiązującej w dacie 27 maja 1990 r., zaliczane były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4). Zgodnie zaś z treścią art. 92 ust. 1 ustawy – Prawo wodne urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa.
Artykuł 97 ust. 1 ustawy – Prawo wodne stanowił z kolei, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Przy piśmie z 10 marca 2020 r. znak: GN.6824.3.1.1-7.2020.MI Starosta [...] przedstawił mapę z przebiegiem dz. nr [...] (oznaczona na mapie [...]), nr [...] (oznaczona na mapie [...]), stanowiące rowy melioracyjne, wskazał również, że przedmiotowe rowy są rowami szczegółowymi. Potwierdzają to również mapy przesłane przez Państwowe Gospodarstwo [...]. W tej sytuacji nie można uznać, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należały do zadań publicznych.
W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowe mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro więc na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy (tj. spełniona została przesłanka pozytywna wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego), to stała się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Jednocześnie nie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca z art. 11 ust. 1 ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez uniemożliwienie zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Skarbu Państwa – Naczelnika Gminy [...].
Komisja decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] maja 2020 r. i wskazała, że z archiwalnego rejestru gruntów wsi [...] tom II, założonego w 1978 r., w jednostce rejestrowej nr [...], przy ww. działkach według stanu na rok 1978 jako właściciel był wpisany Skarb Państwa, a jako władający Naczelnik Gminy. Pismem z 10 marca 2020 r. Starosta [...] przedstawił mapę z przebiegiem dz. nr [...] (oznaczona na mapie [...]), nr [...] (oznaczona na mapie [...]), stanowiące rowy melioracyjne, oraz wskazał, że rowy te są rowami szczegółowymi. Potwierdzają to również mapy przesłane przez Państwowe Gospodarstwo [...]. Zgodnie z art. 34 K.c., w brzmieniu wówczas obowiązującym, oraz ustaloną w orzecznictwie zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91, Dz.U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59).
Mając na uwadze art. 5 ust. 1 ustawy, koniecznym stało się zatem ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Komisja zauważyła, że pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy, w myśl którego terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Skoro więc organ mógł w taki władczy sposób zadysponować gruntem, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.
Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały wydane decyzje terenowego organu administracji państwowej, zostały zawarte umowy o przekazanie nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto ww. nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste oraz nie powierzono sprawowania zarządu tą nieruchomością nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu, bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Tym samym nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do innego aniżeli terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu, który by wskazywał odmienny stan prawny przedmiotowych działek nie złożyła również odwołująca się skarżąca.
W związku z powyższym należy przyjąć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działki objęte decyzją Wojewody należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O nabyciu z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę na mocy art. 5 ust. 1 ustawy, nie decydowało przy tym wykonywanie na tym mieniu zadań własnych przez gminę, a jedynie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w tym przepisie i niewystąpienie żadnej z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 11-12 ustawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, że wpis w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości stanowiących wyłącznie rowy melioracyjne, przecinające nieruchomości nie należące do Skarbu Państwa, nie może stanowić dowodu własności nieruchomości, jeżeli wpis ten nie jest oparty o jakikolwiek dokument źródłowy wskazujący na nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia lub innego zdarzenia wskazującego na nabycie własności, Komisja zauważyła, że mimo spełnienia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy przedmiotowa nieruchomość nie była wyłączona spod komunalizacji, przy czym w ocenie organu, w niniejszej sprawie podstawę wyłączenia spod komunalizacji mógłby stanowić art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.
Komisja wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, użyte w ww. przepisie określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" odnosi się do stanu faktycznego, nie zaś do tytułu prawnego. Bezsporne jest, że na przedmiotowych działkach znajduje się rów melioracyjny, który zgodnie z przepisami ustawy - Prawo wodne, w wersji obowiązującej w dacie 27 maja 1990 r., zaliczany był do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ww. ustawy urządzania melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. Do tych drugich zaliczały się cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny miast i wsi. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 tej ustawy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa.
Natomiast art. 97 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowił, że utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Zatem nie można uznać, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należały do zadań publicznych, co potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowe mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że sporna nieruchomość w ewidencji gruntów znajdowała się w X grupie rejestrowej (rowy), co wyklucza pogląd, że była to działka należąca do Państwowego Funduszu Ziemi (grupa rejestrowa IX). Tym samym nie zaistniały także przesłanki do wyłączenia procesu komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnośnie do zakwestionowanego przez skarżącą w odwołaniu prawa własności Skarbu Państwa, Komisja wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Co istotne, zgodnie z art. 7 tej ustawy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu.
Wyłączenie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgromadzona dokumentacja w sprawie podlegała ocenie sądu wieczystoksięgowego. W niniejszym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r. Komisja stwierdziła w konsekwencji, że ustalony przez Wojewodę stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do przedmiotowych działek przysługiwał Skarbowi Państwa i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia z mocy prawa przedmiotowych działek przez skarżącą.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organowi naruszenie:
- - art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady udzielania informacji, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i zasady przekonywania, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uchybienie przez organ obowiązkowi zebrania, rozpatrzenia oraz oceny w sposób wszechstronny materiału dowodowego, a ponadto poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający przepisom prawa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i co uzasadnia zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji;
- - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, prowadzące do ustalenia wadliwego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie 27 maja 1990 r., dotyczącego przedmiotowych nieruchomości, a przez to niezgodne z prawem rozstrzygniecie merytoryczne co do istoty sprawy;
- - art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów, skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że przedmiotowe nieruchomości należały do Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy [...], co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w efekcie doprowadziło do wydania dowolnej, a przez to wadliwej decyzji;
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona;
- - art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości należały do Skarbu Państwa - Naczelnika Gminy [...].
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalenie, że nieruchomość należy do Skarbu Państwa oparte zostało wyłącznie na treści ewidencji gruntów, w której w dniu wydawania decyzji o nabyciu z mocy prawa nieruchomości jako właściciela nieruchomości ujawniono Skarb Państwa, a jako władającego Naczelnika Gminy. Jednakże, jak wskazuje się orzecznictwie, ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw.
Dodatkowo ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że w operacie ewidencyjnym nie ma żadnego dokumentu źródłowego, który uzasadniałby taki wpis właściciela nieruchomości. Z akt wynika natomiast, że w postępowaniu o nabycie z mocy prawa na rzecz gminy przedmiotowych nieruchomości nie podjęto próby ustalenia, czy taki dokument uzasadniający wpisanie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa w ogóle istnieje, a tym samym ustalając uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do ww. nieruchomości organy nie zebrały odpowiedniego materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła również, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby organy ustaliły, jaki charakter mają poszczególne działki. W szczególności nie określono, na których działkach znajdują się naturalne cieki wodne, a na których rowy melioracyjne, a zatem na których konkretnie działkach zgodnie z przepisami ustawy - Prawo wodne znajdują się urządzenia melioracji wodnych podstawowych, a na których szczególne, czy ewentualnie znajdujące się na tych działkach cieki wodne mają charakter wód płynących, czy nie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r.
Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje pozytywne przesłanki ustawowej komunalizacji, natomiast w art. 11 wymienione zostały przesłanki negatywne. Zgodnie bowiem z treścią tych przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się ex lege własnością gmin w dniu 27 maja 1990 r., jeżeli należało w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a nadto nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej; nie należało do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14; nie należało do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, a wbrew twierdzeniom skarżącej, na przedmiotowych działkach znajdują się rowy melioracyjne. Wynika to bowiem bezspornie z pisma Starosty [...] z 10 marca 2020 r. znak: GN.6824.3.1-7.2020.MI, do którego załączono mapę z przebiegiem dz. nr [...] (oznaczona na mapie [...]), nr [...] (oznaczona na mapie [...]), a w którym wskazano również, że ww. rowy melioracyjne są rowami szczegółowymi. Potwierdzają to również mapy przesłane w dniu 31 marca 2020 r. przez Państwowe Gospodarstwo [...]. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy - Prawo wodne, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., rowy melioracyjne zaliczane były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4). Zgodnie z kolei z art. 92 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt państwa.
Wbrew również twierdzeniom skarżącej, z akt sprawy wynika, że na dzień ustawowej komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. sporne rowy stanowiły własność Skarbu Państwa, o czym świadczy wpis w rejestrze gruntów prowadzonym dla przedmiotowych działek (vide archiwalny rejestr gruntów wsi [...] tom II, założony w 1978 r., w jednostce rejestrowej nr [...], w którym przy ww. działkach według stanu na rok 1978 jako właściciel był wpisany Skarb Państwa, a jako władający Naczelnik Gminy [...]). Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. 1990 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Stosownie z kolei do art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, domniemanie wynikające z ewidencji gruntów i budynków towarzyszyć powinno wszystkim danym dotyczącym oznaczenia nieruchomości jak powierzchnia, położenie, klasa gleboznawcza gruntu czy rodzaj budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 1267/21, LEX nr 3322969, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2021 r. sygn. akt III FSK 385/21; LEX nr 3267565). Niezasadny jest zatem zarzut skargi, że organ nie powinien swojego rozstrzygnięcia opierać wyłącznie na zapisach ewidencji gruntów i budynków, która jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo. Niemniej jednak, jak wynika z zapisów księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowych działek, jako ich właściciel wpisany jest Skarb Państwa, zaś jako podstawę nabycia wskazano art. 2 ust. 1 lit. a) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87). Domniemywa się natomiast, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). W niniejszej natomiast sprawie wpis ten potwierdza zapisy zawarte w ewidencji gruntów.
W konsekwencji uznać należy, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki komunalizacji, zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy.
Co istotne, w sprawie nie wystąpiły także przesłanki negatywne określone w cytowanym wyżej art. 11 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, by ww. nieruchomości służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, jak również, że należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, czy też do Państwowego Funduszu Ziemi. Tym samym nie zaistniały przesłanki do wyłączenia procesu komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy.
Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że obowiązujące w dacie komunalizacji przepisy nie wskazywały wprost, czyim zadaniem jest utrzymanie rowów, choć zgodnie z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne - rowy leżące na gruntach stanowiących własność Państwa były wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Z kolei generalna zasada wynikająca z art. 97 ustawy - Prawo wodne stanowi, że utrzymanie i eksploatacja (...) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli były one położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należały do spółki. Powyższe oznacza, że w dacie komunalizacji przepisy określały co do zasady, że zadania związane z urządzeniami melioracji wodnych należały do właścicieli nieruchomości, niezależnie od tego czy były to grunty prywatne, czy też grunty państwowe. Skarżąca gmina nie wskazała przepisu, z którego w dacie komunalizacji wynikałyby jakiekolwiek wyjątki od zasady wykonywania zadań związanych z melioracją – przez inne podmioty niż ich właściciele.
Prawo wodne wskazywało jedynie kto ponosi odpowiedzialność za utrzymanie i eksploatację ww. urządzeń w przypadku położenia rowów na terenie działania spółki wodnej. Należy podnieść, że takie ustawowe wskazanie - kto w danym przypadku zobowiązany był do ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych, czy też kto ponosił odpowiedzialność za ich eksploatację nie oznacza, w ocenie Sądu, że było to zadanie publiczne, należące do właściwości organów administracji rządowej.
Na gruncie orzecznictwa również kwestia samego władania danym mieniem nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Istotne jest bowiem, czy sporne grunty były oddane w zarząd, użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa, czy jakiegokolwiek innego podmiotu (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ww. ustawy oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16).
Ponadto, jak już wskazano, przesłanką podlegającą badaniu organu w postępowaniu komunalizacyjnym jest okoliczność, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji należało w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Za prawidłowe uznać trzeba stanowisko, że przy badaniu tej przesłanki odwołać należy się do regulacji zawartej w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych.
Jak wynika z akt sprawy, w toku przedmiotowego postępowania nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją komunalizacyjną zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. W tej sytuacji uznać trzeba, w oparciu o powołany wyżej art. 6 w związku z art. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., że objęte zaskarżoną decyzją mienie należało we wskazanej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że sporna nieruchomość w ewidencji gruntów znajdowała się w X grupie rejestrowej (rowy), co wyklucza pogląd, że była to działka należąca do Państwowego Funduszu Ziemi (grupa rejestrowa IX).
Zdaniem Sądu, za nietrafne należy uznać w tej sytuacji zarzuty skargi, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w oparciu o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy oraz niepełną analizę zebranych już w sprawie dokumentów. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.,), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały się do ciążącego na nich obowiązku i przeprowadziły postepowanie z poszanowaniem przepisów postępowania.
Podsumowując, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.