Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. Z. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r., odmówił potwierdzenia H. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. i S. S. nieruchomości w miejscowości [...], gmina [...], pow. [...], woj. [...]. Organy obu instancji uznały, że w sprawie nie zostało ustalone i udowodnione, że właściciele zostali zmuszeni do opuszczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r.
H. Z. pismem z [...] września 2017 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. W piśmie z [...] grudnia 2017 r. (data wpływu) wskazała natomiast, że żąda rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zarówno w zakresie formalnym, jak i merytorycznym na podstawie zgromadzonych dokumentów w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz żąda zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r. zgodnie z treścią art. 154 kpa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 154 § 1 kpa, odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 436/18 uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę opisał przebieg dotychczasowego postępowania szczegółowo wskazując podejmowane w sprawie czynności oraz zgromadzone dokumenty oraz zaznaczył, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa oraz przesłanek określonych w tym przepisie. Następnie przedstawił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 27 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 436/18 odnoszące się do przesłanek zastosowania art. 154 kpa i podkreślił, że kierując się wskazówkami Sądu, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego stwierdził, że w stanie faktycznym określonym w decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r. nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczące m.in. dowodów potwierdzających prawo własności S. i Z. S. przed wybuchem II wojny światowej, następstwo prawne po S. S., a także dokładnych powierzchni i rodzaju gruntów oraz powierzchni zabudowań położonych na nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w okresie przed wybuchem II wojny światowej.
Organ przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określających przesłanki uzyskania prawa do rekompensaty, w tym art. 2, art. 3, art. 4, art. 6 i zaznaczył, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób określić kto był właścicielem pozostawionej nieruchomości przed wybuchem II wojny światowej. Minister wskazał, że zgodnie z treścią zaświadczeń archiwalnych ewentualnym właścicielem pozostawionego mienia był S. S.. W treści zaświadczenia archiwalnego Państwowego Archiwum Obwodu [...] z [...] maja 2011 r. podano, że głową gospodarstwa do dnia [...] września 1950 r. był S. S.".
W ocenie Ministra określenie "głowa gospodarstwa" nie stanowi jednak dowodu, że ww. osoba była właścicielem pozostawionej nieruchomości. W sprzeczności do powyższego stoją ponadto oświadczenia świadków. Zdaniem organu nie można stwierdzić czy nieruchomość stanowiła współwłasność S. i Z. S., czy była wyłącznie własnością S. S.. W zebranym materiale dowodowym brak jest również dowodu potwierdzającego następstwo prawne po S. S..
Minister zaznaczył ponadto, że przedstawione dokumenty źródłowe pozyskane z archiwów zagranicznych (pisma Państwowego Archiwum Obwodu [...] z [...] sierpnia 2011 r. i z [...] maja 2011 r.) w zakresie prawa własności i powierzchni pozostawionej nieruchomości odnoszą się wyłącznie do okresu od 1946 r. do 1960 r. Brak w ich treści jakiegokolwiek zapisu dotyczącego okresu przed wybuchem II wojny światowej.
W ocenie organu w zaistniałym stanie faktyczny, ustalonym w postępowaniu zwykłym, strona nie przedstawiła dokumentów, które udowodniłyby spełnienie przesłanek zawartych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. stanowiących podstawę do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Tym samym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że będąc związany ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organy prowadzące postępowanie zwykłe, w wyniku braku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., nie mógł w trybie art. 154 kpa wydać decyzji zmieniającej rozstrzygnięcie Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Z. zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na dokonaniu przez organ na nowo ustaleń stanu faktycznego i jej oceny przez pryzmat materialnoprawnych przesłanek, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2013 r.,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ orzekający istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zmiany ww. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zmiany ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2013 r.
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieprecyzyjny przy pominięciu faktów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zmiany ww. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa,
- 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, że S. S. i Z. S. nie byli właścicielami mienia zabużańskiego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, że kwestia zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku dnia z 27 września 2018r. sygn. akt I SA/Wa 436/18, uchylającym decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017r. odmawiającą zmiany, zawarł wytyczne dla organu, które to wytyczne organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 153p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Uchylając opisaną wyżej decyzję z dnia [...] grudnia 2017r. Sąd jednoznacznie wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej wykładni prawa, czyli art. 154 § 1 kpa. Wadliwie uznał bowiem, że przepis ten wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji związanych, a ponadto nie dokonał prawidłowej oceny ujętych w nim przesłanek.
Sąd szczegółowo omówił tryb i zasady prawidłowej jego interpretacji (których to wywodów nie ma potrzeby w całości przytaczać w tym miejscu uzasadnienia) wskazując między innymi w szczególności, że ewentualna zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach już ustalonego stanu faktycznego sprawy załatwionej decyzją ostateczną, przy uwzględnieniu (niezmienionej) normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano.
Tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].06.2013r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. pomijając, że w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., a za nim w decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].06.2013r., nie kwestionowano prawa własności S. S. i Z. S. do spornej nieruchomości.
Przeciwnie Wojewoda ustalił, że "Państwo Z. i S. S. posiadali przed wojną własną nieruchomość położoną w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] w dawnym województwie [...], która składała się z [...] ha ziemi ornej, [...] ha lasu, drewnianego domu krytego dachówką, drewnianej obory, i stodoły krytych słomą. Z kolei na podstawie kserokopii zaświadczenia z Państwowego Archiwum Obwodu [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku udowodniono, że w dniu śmierci Pana S. S. tj. [...] września 1950 r. nieruchomość położona w miejscowości [...] gmina [...], powiat [...], woj. [...], składała się z [...] ha ziemi, domu mieszkalnego wybudowanego w 1933 r., chlewu wybudowanego w 1933 r. oraz obory wybudowanej w 1922 r. W latach 1955-1957 w/w gospodarstwo zostało wcielone do kołchozu imienia [...], natomiast właścicielom pozostawiono kawałek działki ziemi o powierzchni [...] ha, dom mieszkalny i stodołę, oba budynki wybudowane w 1933 r. Stan ten pozostał do dnia wyjazdu do Polski Pani Z. S. i Pani H. Z., tj. do dnia [...] maja 1958 r.".
Ostateczne rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa do rekompensaty organ wojewódzki uzasadnił - istotną z punktu widzenia przesłanek decyzji okolicznością -, że właściciele nie zostali zmuszeni do opuszczenia stanowiącej ich własność nieruchomości, w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 roku.
Zakwestionowanie powyższych ustaleń nastąpiło zatem wbrew ustaleniom wówczas i wbrew treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. która pozytywnie zweryfikowała prawo własności S. i Z. S. do spornej nieruchomości przed wybuchem II wojny światowej oraz wskazała dokładną powierzchnię i rodzajów gruntów, oraz powierzchnię zabudowań położonych na tej nieruchomości.
Trafnie więc zarzucono w skardze, że organ wbrew art. 154 k.p.a. na nowo dokonał ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było to dopuszczalne, podobnie jak ponowna jego ocena w odniesieniu do norm prawa materialnego. Sąd zauważa, że w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt SAAA/a 436/18 wprost wskazano, że zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przyporządkowanie określonego wówczas stanu faktycznego do obecnej, ugruntowanej linii orzecznictwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zatem powyższe stanowisko oraz wszystkie wytyczne wywiedzione uprzednio przez Sąd mając w szczególności na uwadze, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek w tym przepisie wskazanych: słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Nie jest, więc to dalsze postępowanie w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz zupełnie nowe postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, tj. ustalenie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie można, więc w oparciu o art. 154 k.p.a. prowadzić ponownego postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.
Ma rację Skarżąca, że w tej sprawie słuszny interes uzasadniający zmianę omawianej decyzji ostatecznej wynika z błędnej w jej ocenie wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podała bowiem, że jej interes prawny został naruszony niesprawiedliwą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą jej prawa do rekompensaty z tej przyczyny, że skorzystała z możliwości repatriacji w 1958 r., oraz decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą decyzję Wojewody [...] w mocy pomimo, że wcześniejsze orzeczenia uznawały również repatriacje z 1958 r. jako skutek działań wojennych zapoczątkowanych w 1939 r.
Sąd podziela zarzut skargi, że W ocenie okoliczności objęte treścią art. 154 k.p.a. nie zostały przez organ wyjaśnione i rozważone.
Wobec przedstawionej argumentacji pozostałe zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść dokonanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.