Uzasadnienie
I SA/Wa 1205/18 UZASADNIENIE
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1991 r. nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę o pow. 998 m² zabudowaną budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się prawomocna.
M. R. i D. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody W. w części dotyczącej budynku mieszkalnego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej budynku mieszkalnego wskazując, że zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej uzależnione jest od ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] prowadzonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W. M. R., D. R. oraz DBW Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Organ nadzoru przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz szczegółowo opisał elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego i podkreślił, że dla oceny, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia 25 września 1991 r. decydujące znaczenie ma ustalenie stanu prawnego i faktycznego mienia ogólnonarodowego, istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Przedmiotem komunalizacji jest bowiem wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Niezbędne jest zatem ustalenie czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji z mocy prawa tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że dawni właściciele wnioskiem z dnia 12 października 1948 r. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. nr hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzeczeniem z dnia 19 czerwca 1953 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. nr [...], odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa.
W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewoda [...] wydał w/w decyzję komunalizacyjną z dnia [...] września 1991 r.
Następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], stwierdził nieważność w/w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. Skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1208/11.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów [...] przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wywołuje ten skutek prawny, że przywraca uprawnionym prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynku znajdującego się na gruncie (art. 5 dekretu). Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu, gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu przy zachowaniu odpowiedniego trybu ubiegania się o takie prawo (terminu złożenia wniosku i przesłanek ustanowienia prawa).
W świetle powyższego organ uznał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia są niezasadne, bowiem w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów [...] przyznania prawa własności czasowej lub prawa zabudowy, nadal pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie, kto był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości budynkowej, posadowionej na gruncie przejętym w trybie przepisów dekretu w., w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu komunalizacji z mocy prawa spornego mienia. Odrębna własność budynku (po utracie własności gruntu z mocy prawa) mogła być zachowana przez byłych właścicieli gruntu, gdy uzyskali na podstawie stosownej decyzji administracyjnej prawo podmiotowe do gruntu określone w art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Ustalenie tej kwestii będzie natomiast możliwe po ostatecznym zakończeniu postępowania o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, na którym znajduje się sporny budynek mieszkalny.
Minister podkreślił, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, czyli zagadnienia kluczowego w postępowaniu komunalizacyjnym, jest niezbędne dla stwierdzenia, czy decyzja komunalizacyjna jest dotknięta wadą powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Niniejsze postępowanie pozostaje zatem w ścisłym związku z postępowaniem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wobec pominięcia i niezastosowania w sprawie dyspozycji przepisów art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w powiązaniu ze skutkami stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 156 § 1 kpa - orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, w tym szereg orzeczeń sądowych odnoszących się do przedmiotowej kwestii i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 30 stycznia 2018 r. i przekazanie sprawy organowi do dalszego prowadzenia merytorycznego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. W szczególności takim zagadnieniem nie jest kwestia stwierdzenia - wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. - prawa własności budynku stojącego na gruncie nieruchomości, bo znajdujące się w aktach sprawy dokumenty urzędowe, w tym zaświadczenia Prezydent [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., w powiązaniu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (przepisy dekretu) pozwalają jednoznacznie zrekonstruować stan prawny nieruchomości w dacie [...] maja 1990 r. oraz w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną ww. postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie - dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę - Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...], KW [...] zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę o pow. 998 m² zabudowaną budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych - jest ostateczne zakończenie postępowania przez Prezydenta [...] dotyczącego rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu ww. nieruchomości, w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu.
Poglądu powyższego i przedstawionej na jego uzasadnienie argumentacji prawnej Sąd w niniejszym składzie nie podziela.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze miasta W. przeszły, z dniem jego wejścia w życie, na własność gminy miasta W. (potem Skarbu Państwa), jednak art. 5 stanowił, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy miasta W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 8 dekretu, który stanowi, że w razie nieprzyznania (wobec niewypełnienia warunków z art. 7 ust. 1 i ust.
2) dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Z przepisów tych wynika zatem, że budynki na gruntach [...], które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art.
5) dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust.
1. Dopiero w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wniosku jest negatywne dla byłego właściciela lub ten wniosek nie został złożony, wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie, przechodzą z mocy art. 8 dekretu, na własność gminy.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej poprzednikom prawnym skarżącej przyznania prawa własności czasowej do wskazanego gruntu, był upadek z mocą wsteczną określonego w art. 8 dekretu skutku tych decyzji, tj. przejścia na państwo własności budynków posadowionych na tym gruncie, tj. powstanie takiego stanu, jakby te decyzje nie były podjęte i własność budynków pozostała, zgodnie z przełamującym zasadę superficies solo cedit przepisem art. 5 dekretu, przy dotychczasowym (przeddekretowym) właścicielu, a następnie przy jego spadkobiercach (por. wyrok Sądu Najwyższego z 25 października 2012 r. sygn. akt I CSK 160/12 i cytowane w nim orzecznictwo oraz uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 13 lipca 2016 r. sygn. akt III CZP 14/16; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r., K.P. 3/15, pkt III.2.3.5 uzasadnienia).
Nie sposób zatem uznać, że kwestia rozpoznania wniosku dekretowego złożonego przez byłych właścicieli gruntu stanowi, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W przedmiotowym postępowaniu nieważnościom istotne znaczenie ma bowiem fakt, czyją własność stanowił budynek będący przedmiotem komunalizacji (a usytuowany na nieruchomości warszawskiej) w dniu 27 maja 1990 r. Z kolei rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu dekretowym, toczące się przed Prezydentem [...] ureguluje stan prawny nieruchomości na przyszłość, tj. od chwili wydania takiego rozstrzygnięcia. Wynik tego postępowania nie rozstrzygnie zatem o stanie nieruchomości na datę 27 maja 1990 r., która jest istotna dla postępowania komunalizacyjnego.
Podsumowując wskazać należy, że wynik postępowania dekretowego nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie własności budynku posadowionego na nieruchomości, której dotyczy postępowanie dekretowe. Wobec tego w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Wobec tego zawieszenie postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego, z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., było niezasadne, co skutkuje uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia utrzymującego go w mocy.
Rozpoznając ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji weźmie pod uwagę stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.