Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej też jako organ I instancji) odmówił W.C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad synem A.C., z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni posiada prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa) stanowi przesłankę negatywną dla przyznania wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ II instancji/kolegium) utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji kolegium wskazało, że w świetle akt sprawy niewątpliwym jest, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako że wspólnie zamieszkuje i opiekuje się niepełnosprawnym od urodzenia synem A., który posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Organ II instancji podał ponadto, że z akt sprawy wynika, że W.C. posiada prawo do emerytury w wysokości ok. [...] złotych netto, w aktach znajduje się również oświadczenie wnioskodawczyni, że gotowa jest zrezygnować z pobierania emerytury na rzecz korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło, że orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego ze świadczeniem pielęgnacyjnym nie jest jednolite, organowi znane są orzeczenia wskazujące na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania emerytury w wysokości niższej od niego, ale w ocenie organu II instancji wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy do wydania innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji w przedmiotowej sprawie.
W ocenie kolegium brak jest podstaw prawnych uzasadniających uzupełnienie woli ustawodawcy poprzez przyznanie wnioskodawcy uprawnień, które nie zostały przewidziane w przepisach prawa, stąd też zdaniem organu II instancji wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy prowadzi do wniosku, że nie tylko pobieranie emerytury, ale samo "ustalone prawo" do emerytury stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższego rozumowania, w ocenie kolegium brak również podstaw do zwracania się do wnioskodawcy z informacją o prawie wyboru świadczenia, albowiem żaden przepis ustawy nie daje takiej możliwości. Na poparcie swojego stanowiska kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1334/20.
W skardze na powyższą decyzję W.C. (dalej jako skarżąca) wskazała, że nie sposób się zgodzić z zaprezentowanym stanowiskiem organów, tym bardziej, że organ II instancji w wydanej decyzji sam podał orzecznictwo wskazujące na to, że w przywołanych okolicznościach sprawy świadczenie powinno zostać wypłacone.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stan faktyczny ustalony w sprawie nie był kwestionowany i nie budzi wątpliwości, stanowisko organu w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy sąd podziela i przyjmuje jako własne. Istota sporu sprowadza się do tego, czy fakt że osobie sprawującej opiekę nad trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem przysługuje prawo do emerytury jest podstawą do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu ww. przepisu przyjęły, że fakt ten jest wystarczający do wydania decyzji odmownej.
Zauważyć jednak należy, że jakkolwiek w procesie wykładni dyrektywy językowe mają znaczenie podstawowe, to proces wykładni nie może się ograniczać tylko do nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie dyrektyw celowościowych, systemowych i funkcjonalnych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w sytuacji, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09). Dzieje się tak ponieważ tekst prawa powinien być interpretowany w taki sposób, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz ponieważ ustalenie znaczenia przepisu nie może pomijać jego celu i roli społecznej.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest świadomy rozbieżności prezentowanych w orzecznictwie na gruncie kolizji praw do świadczenia emerytalnego i pielęgnacyjnego, w tym stanowiska opowiadającego się za wykluczeniem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej prawo ustalone prawo do emerytury, tak jak w przywołanym przez kolegium wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1334/20. Wskazać jednak należy, że przywołany wyrok nie jest wiążący w niniejszej sprawie, a poglądu w nim zaprezentowanego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela, ponadto zaś w innych licznych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko odmienne (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Obecnie sytuacja uległa zmianie, na skutek kolejnych waloryzacji świadczenie pielęgnacyjne wynosi [...] złotych. Organ II instancji wskazał, że skarżąca otrzymuje emeryturę w kwocie ok. [...] złotych netto. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego emeryturę w wysokości niemal dwukrotnie niższej niż wnioskowane świadczenie, tym bardziej w sytuacji, gdy wnioskodawca wprost oświadcza wolę zawieszenia emerytury, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Wykładania taka narusza bowiem fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Mając na uwadze konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy przyjąć należy, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powyższego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291, dalej jako ustawa o emeryturach) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy przy tym podkreślić, że takie rozwiązanie jest przewidziane w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw, przyznawanych na ich podstawie, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy czy art. 96 ustawy o emeryturach). Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę powyższe rozważania, w świetle powołanych zasad konstytucyjnych uznać należy, że osoba która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Wobec powyższego obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 kpa na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Ponadto z treści art. 79a kpa stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Naruszenia tych przepisów miały zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.
Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2022 poz. 329 r., ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzaj się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawny syn) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).