Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, dalej jako "Minister" lub "organ", działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej jako "kpa", stwierdził nieważność decyzji Wojewody [....] z [...] sierpnia 2014 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. L. i H. L. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie, przez Skarb Państwa, z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, położonej w [...][...], oznaczonej jako parcela gruntowa I. kat [...] o pow. [...] ha, dawniej gm. kat. [...], wchodzącej w skład działki nr [...], obręb [...], zajętej pod pas drogowy drogi krajowej Nr [...] - ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do granicy miasta).
Pismem z [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując na oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., a rozstrzygnięciem Wojewody, gdyż objęta tą decyzją parcela nie była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu osoby fizycznej.
Decyzją z [...] października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wykładni pojęcia użytego w powołanym przepisie pojęcia rażącego naruszenia prawa.
Minister podniósł następnie, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa". Wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. następujących przesłanek: (i) nieprzysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego, (ii) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz (iii) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Minister wskazał, że w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda ustalił, że parcela gruntowa I. kat [...] o pow. [...] ha była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę krajową Nr [...] - ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do granicy miasta). Powyższe ustalenia organ wojewódzki oparł na mapie uzupełniającej sporządzonej przez Z. S., wpisanej do ewidencji w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...][...] w [...] czerwca 1991 r. pod nr [...] oraz wypisie z ewidencji gruntów.
Minister podniósł, że z powołanej dokumentacji miało wynikać, że przedmiotowa parcela weszła w skład działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr[...]. Jednakże, w ocenie organu, z akt sprawy i wniosku Prezydenta Miasta [...][...] o stwierdzenie nieważności wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezaużytkowana i nie była zajęta pod pas drogowy. Potwierdzają to: (i) pismo Miejskiego Zarządu Dróg w [...][...] z [...] września 2008 r., nr [...], z którego wynika, że odmówiono wypłaty odszkodowania, ponieważ parcela gruntowa I. kat [...] nie była zaużytkowana pod drogę publiczną, (ii) pismo Miejskiego Zarządu Dróg w [...][...] z [...] października 2009 r., nr [...], z którego wynika, że nie stwierdzono zajętości parceli gruntowej l. kat [...] pod ul. [...], (iii) pismo Miejskiego Zarządu Dróg w [...][...] z [...] lutego 2010 r., nr [...], z którego wynika, że na zlecenie Miejskiego Zarządu Dróg w [...][...] geodeta uprawniony A. J. zbadała zajętość przedmiotowej parceli w terenie i nie stwierdziła zaużytkowania.
Ponadto w ww. piśmie wskazano, że przejrzenie map katastralnych i sytuacyjnych do celów projektowych, które zostało poparte wizją na gruncie przez pracownika Miejskiego Zarządu Dróg w [...][...] potwierdziło ww. stan, (iv) pismo Urzędu Miasta [...][...] Wydziału Geodezji i Mienia z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], z którego wynika, że brak jest podstaw do nabycia przedmiotowej parceli, ponieważ na podstawie mapy zasadniczej nieruchomość ta wraz z działką gruntu o nr [...] znajduje się wewnątrz ogrodzenia od strony ul. [...] i znajduje się we władaniu osoby fizycznej, w związku z czym parcela ta nie stanowi pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W piśmie powołano się na operat pomiarowy [....] z [...] czerwca 1991 r.: "Aktualizacja operatu nr [....] z dnia [...] października 1975 r. wywłaszczenia pasa drogi krajowej nr [...] [...][...] – [...]", z którego wynika, że parcela gruntowa I. kat [...] była przewidziana do wywłaszczenia (jako część działki gruntu o nr [...] w obrębie [...], stanowiącej według mapy ewidencji gruntów ulicę [...]), jednak stanowi własność prywatną i znajduje się we władaniu osoby fizycznej.
Ponadto, wykazana w ewidencji gruntów jako pas drogowy działka nr [...], obręb [....], nie jest zgodna ze stanem faktycznym i prawnym, ponieważ, jak wynika z porównania z mapą zasadniczą i katastralną, jest położona w części poza ogrodzeniami działek i w jej skład wchodzą parcele gruntowe stanowiące własność osób fizycznych, które nie zostały wywłaszczone i nie stanowią pasa drogowego w rozumieniu obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych oraz (v) pisma H. L. z [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] października 2015 r., [...] stycznia 2016 r., 1 lutego 2016 r., w których wskazano, że na parceli gruntowej I. kat [...] był stary płot, który został postawiony pięćdziesiąt lat wcześniej, po wzniesieniu domu, w którym mieszka H. L. Następnie płot został usunięty z działki i od [..] marca 2015 r. ogrodzenie nie istnieje.
W ocenie Ministra, z analizy powyższych dokumentów wynika, że parcela gruntowa I. kat [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Tym samym decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Wobec powyższego, zasadne jest stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Końcowo Minister podniósł, że zebrana dokumentacja nie potwierdza aby w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju złożyli A. L. i H. L. zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew zasadom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po podziale parceli pgr [...], w związku z operatem pomiarowym z [...] czerwca 1991 r. powstała, między innymi, parcela gruntowa [...], w skład której weszła skarpa drogi z rosnącymi na niej drzewami i z oświetleniem ulicznym, oraz pas zieleni (żywopłot, krzewy). Skarżący wskazali, że dużo wcześniej, bo w połowie lat sześćdziesiątych, w trakcie budowy ich domu za skarpą powstało ogrodzenie, które znalazło się mniej więcej w połowie wydzielonej później parceli gruntowej [...]. Od ww. podziału i wydzielenia parceli [...] nie można było remontować, wymieniać ogrodzenia, ponieważ Miejski Zarząd Dróg nie wyrażał na to zgody, argumentując że jest to grunt do wywłaszczenia zajęty pod drogę. Na przestrzeni lat niekonserwowany płot systematycznie niszczał.
Ponadto, skarżący wskazali, że Miejski Zarząd Dróg, choć faktycznie władał tym terenem, dosyć oszczędnie wykonywał swoje obowiązki (sporadycznie koszono trawę). Chętnie natomiast korzystał z władztwa, przykładowo gdy na teren parceli wchodziły firmy budowlane bądź remontowe (np. telekomunikacja, remont ul. [...]).
W skardze wskazano również, że Minister oparł swoją decyzję na pismach Miejskiego Zarządu Dróg w [...][...], które nie przedstawiały stanu faktycznego. W ocenie skarżących, jest powszechnie wiadomo, jaki pas gruntu jest zajęty pod drogę oraz że na części tych gruntów znajdują się stare płoty. Pas ten naniesiony jest na mapy będące w posiadaniu Miejskiego Zarządu Dróg w [...][...]. Władanie terenem potwierdza najlepiej okoliczność remontu ul. [...] w 2011 r., podczas którego dokonano min. poszerzenia chodnika i wycięcia przez Zarząd Dróg starych lip.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie wskazują na nowe okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzeniu nabycia, przez Skarb Państwa, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, położonej w [..][...], oznaczonej jako parcela gruntów [...] I. kat [...] o pow. [...] ha, dawniej gm. kat. [...], wchodzącej w skład działki nr [...], obręb [...], zajętej pod pas drogowy drogi krajowej Nr [...] - ul. [...].
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem było ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Art. 156 § 1 kpa zawiera zamknięty katalog kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, skutkujących jej nieważnością. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczenia wynikającej z art. 16 kpa, to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie organu dotknięte jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), wskazać trzeba, że treść decyzji ostatecznej musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).
W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się również, że z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa, gdyż podważałoby to zasadę legalności decyzji ostatecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2010 r., II OSK 1358/10, LEX nr 746485). Z kolei w wyroku z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. postępowaniem nadzwyczajnym, w którym nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego, lecz wyłącznie bada wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że tego rodzaju postępowanie nie może przerodzić się w postępowanie, w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie można bowiem upatrywać instrumentu służącego do nowej oceny dowodów w postępowaniu nim zainicjowanym.
Materialnoprawną podstawę badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako "ustawa". W myśl powołanego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Z powyższego wynika, jak trafnie wskazał organ, że warunkiem nabycia prawa własności nieruchomości w tym trybie było łączne spełnienie trzech przesłanek: (i) nieprzysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego, (ii) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz (iii) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Niespełnienie choćby jednej z wymienionych przesłanek wyłączało możliwość nabycia nieruchomości w opisanym trybie. W tym też kierunku powinny iść ustalenia stanu faktycznego organu podejmującego na tej podstawie rozstrzygnięcie. Tak właśnie postąpił Wojewoda [....] w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Jak bowiem wynika z uzasadnienia tej decyzji, podstawą stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności parceli gruntowej I. kat [...] było, między innymi, ustalenie, że przedmiotowa parcela była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę krajową Nr [...] - ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do granicy miasta).
Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że powyższe ustalenia organ wojewódzki oparł na mapie uzupełniającej sporządzonej przez Z. S., wpisanej do ewidencji w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w [...][....] w [...] czerwca 1991 r. pod nr [...], a także wypisie z ewidencji gruntów według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r.
Podważenie legalności opartej na takich ustaleniach decyzji administracyjnej, zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia prawa, wymagało zatem wykazania - w sposób niebudzący wątpliwości - że ustalenia te nie są oparte na prawdzie, a przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. W ocenie Sądu, tych warunków zaskarżone rozstrzygnięcie nie spełnia. Wskazana bowiem w nim dokumentacja na wadliwość zawartych w badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji ustaleń, w postaci pism Miejskiego Zarządu Dróg w [....] [...] z lat 2008 - 2011, pism H. L. z lat 2015 – 2016 oraz treści wniosku Prezydenta Miasta [...][....] z [...] grudnia 2016 r., nie potwierdza bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że stan faktyczny, który legł u podstaw decyzji z [...] sierpnia 2014 r., został w ustalony w sposób oczywisty wadliwie. Jak już wskazano powyżej, z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie można wyprowadzać rażącego naruszenia prawa.
Przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, polegająca na rażącym naruszeniu prawa, powinna być bowiem stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, powinien istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zachodzą. Brak jest w niej bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odwołać się przy tym należy do teorii gradacji wad orzeczenia i odróżnić wadliwość decyzji, powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję.
Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o czysto kasacyjnej formule rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc o konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2006, s 745-746). Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie.
Skoro zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że stan faktyczny, który legł u podstaw kontrolowanej w w trybie nadzwyczajnym decyzji został ustalony w sposób oczywisty wadliwie, a zachowana dokumentacja z prowadzonego wcześniej postępowania ustalenia te potwierdza, to organ nadzoru kierując się wskazaną na wstępie zasadą trwałości decyzji, wobec niedających się usunąć wątpliwości, zobligowany był przyznać prymat domniemaniu jej zgodności z prawem, a w konsekwencji orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. Podejmując zatem w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji Minister naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.