Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...].
Decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W. (obecnie W.) wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. wystąpiła do Prezydenta [...] o zmianę dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wynoszącej 3% wartości gruntu i zastosowanie stawki procentowej w wysokości 0,3 % - w związku ze zmianą sposobu użytkowania tej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], tj. użytkowania na cel naukowo-oświatowy jako cel podstawowy.
Pismem z dnia 28 lipca 2006 r. Prezydent [...] odmówił zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Prezydent wskazał, że prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności oświatowo-naukowej nie jest podstawowym sposobem działalności użytkownika wieczystego (istnieje bowiem hipotetyczna możliwość prowadzenia działalności gospodarczej). Organ poinformował, że stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w razie odmowy użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia doręczenia oświadczenia złożyć do SKO wniosek o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej opłaty jest nieuzasadniona.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. W. wniosła o ustalenie stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 0,3% wartości nieruchomości od 1 stycznia 2006 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (przychylając się do powyższego wniosku) orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] na podstawie art. 79 ust. 3 i 4 w zw. z art. 81 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustaliło, że stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...] od dnia 1 stycznia 2006 r. wynosi 0,3% wartości gruntu.
Pismem z dnia 8 maja 2007 r., Prezydent [...] wniósł sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Tym samym, przedmiotowe orzeczenie utraciło moc, zaś złożony wniosek W. z dnia 30 sierpnia 2006 r. zastąpił pozew.
Wobec przekazania sprawy do sądu powszechnego, tj. Sądu Rejonowego [...] powód (W.) została wezwana do uzupełnienia braków formalnych pozwu.
Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] zwrócił pozew wobec nieuzupełnienia braków formalnych pozwu. Powyższe zarządzenie stało się prawomocne wobec oddalenia zażalenia W. postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...].
Równocześnie, wraz z powyższym zażaleniem, W. wniosła do Sądu Rejonowego [...] o zarejestrowanie uzupełnionego pozwu (wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r.) pod nową sygnaturą.
Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] oddalił powództwo W., zaś wyrokiem z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...], po rozpoznaniu apelacji powoda, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] odrzucił pozew W. na podstawie art. 199 § 1 k.p.c. wskazując, że sprawa została prawomocnie osądzona na skutek oddalenia zażalenia W. na zarządzenie tego Sądu z dnia [...] sierpnia 2007 r. (w przedmiocie zwrotu pozwu) postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Natomiast, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił zażalenie W. na ww. postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.
Pismem z dnia 25 października 2010 r. W. wniosła do Kolegium o ponowne rozpoznanie jej wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r., pierwotnie rozpoznanego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Kolegium wskazało, że wobec prawomocnego zwrotu pozwu stanowiącego wniosek W. z dnia 30 sierpnia 2006 r. ponowne rozpoznanie tego wniosku nie jest możliwe.
Od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W. wniosła sprzeciw.
Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] odrzucił pozew na podstawie art. 199 § 1 k.p.c. wskazując, że droga sądowa jest niedopuszczalna, albowiem kontroli sądowej podlegają jedynie merytoryczne rozstrzygnięcia Kolegium. Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] oddalił zażalenie W. na postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2013 r.
Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r., W. wniosła o zmianę - na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. - orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło zmiany orzeczenia własnego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że orzeczenia wydane na podstawie art. 79 i 8 u.g.n. nie są decyzjami administracyjnymi i nie stosuje się do nich przepisu art. 154 k.p.a., albowiem orzeczenie w sprawie ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste ma charakter cywilny. Zakwestionowanie tego orzeczenia może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., uznając ją za zgodną z prawem. Kolegium, nie podzieliło jednak stanowiska organu I instancji co do tego, że jego orzeczenie z dnia [...] czerwca 2011 r. nie jest decyzję administracyjną a to chociażby wobec uznania, że sprzeciw wniesiony od tego orzeczenia nie został rozpoznany przez sąd powszechny (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...]). Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Przewidziany w tym przepisie tryb stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji stosunków prawnych.
W ocenie Kolegium nie można jednak zastosować przepisu art. 154 § 1 k.p.a. do decyzji wydanych na podstawie art. 105 k.p.a., tj. do decyzji proceduralnej, która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało komentarz do art. 154 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wskazało, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa albo skargi nie może szkodzić stronie, co wynika z treści art. 112 k.p.a. Zatem, strona reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego nie pozostaje pozbawiona możliwości obrony swoich praw objętych k.p.a.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 154 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że przepisy odnoszące się do nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych nie mają zastosowania do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie;
- 2) art. 154 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 184 oraz art. 177 Konstytucji RP poprzez błędną odmowę zmiany orzeczenia wskutek błędnego uznania, że w sprawie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste nie mają zastosowania nadzwyczajne środki zaskarżenia, podczas gdy wskutek błędnego orzeczenia oraz błędnego pouczenia skarżący pozbawieni zostali konstytucyjnego prawa rozpoznania sprawy cywilnej przez sąd powszechny;
- 3) art. 154 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 4 i 7 u.g.n. w zw. z art. 3 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie stronie, na skutek błędnego pouczenia przez organ, przysługuje prawo ochrony jej praw na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego podczas gdy organ winien wydać merytoryczną decyzję, która podlegałaby ocenie przez sąd powszechny.
Tym samym, W., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, zaś z treści skargi wynika, że skarżąca w istocie dąży do rozpatrzenia sprawy niejako "w kolejnej instancji", co nie jest dopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] umarzającego postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem użytkownika wieczystego – W. o ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r.
Istota skargi sprowadza się do dwóch zarzutów. Pierwszy, dotyczy naruszenia przepisów prawa poprzez błędne uznanie przez Kolegium, że do decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste nie mają zastosowania nadzwyczajne środki wzruszenia decyzji (w tym przypadku przepis art. 154 k.p.a.). Drugi, dotyczy naruszenia przepisów prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż w niniejszej sprawie stronie, na skutek błędnego pouczenia przez Kolegium, przysługuje prawo ochrony jej praw na gruncie k.p.a. podczas gdy organ winien wydać merytoryczną decyzję, która podlegałaby ocenie przez sąd powszechny.
Otóż, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie prezentowane są dwa odmienne stanowiska co do dopuszczalności stosowania przepisów w zakresie nadzwyczajnych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, zgodnie z którym decyzja umarzająca postępowanie, w tym również na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie podlega uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 k.p.a. "Z zakresu stosowania przepisu art. 154 należy wyłączyć niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138. W szczególności w trybie art. 154 § 1 nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty.
Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako decyzje proceduralne, nie podlegają przepisom art. 154" (A. Wróbel, komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, uwagi 5 do art. 154 – stan prawny na 15 września 2013 r., Lex 2015). Powyższy pogląd prezentowany jest także aktualnie – M. Jaśkowska, A. Wróbel, komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, uwagi 5 do art. 154, Lex 2015). Ponadto, podobny pogląd wyraził T. Kiełkowski w monografii "Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej" (LEX 2012), w której stwierdził między innymi, że "Odrzuciwszy wcześniej możliwość stosowania trybów fakultatywnych (art. 154 i 155 k.p.a.) w odniesieniu do ogółu ukrytych pod nazwą "decyzja" czynności formalnych, wypada teraz stwierdzić, że decyzja o umorzeniu postępowania podlega wzruszeniu – gdy idzie o rozwiązania kodeksowe – tylko w trybie stwierdzenia nieważności i w trybie wznowienia postępowania. Kryterium nabycia prawa do niej po prostu nie przystaje i nie można się na nie powoływać ani w celu uzasadnienia jej trwałości, ani w celu uzasadnienia dopuszczalności jej uchylenia lub zmiany".
W przedmiotowej sprawie należy zwrócić jednak uwagę, że nawet przy przyjęciu drugiej koncepcji (zaprezentowanej w skardze), tj. sprowadzającej się do przyjęcia dopuszczalności wzruszenia orzeczenia Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 154 k.p.a., kontrola tego orzeczenia nie mogłaby w żaden sposób doprowadzić do jego zmiany. Wskazać bowiem należy, że z chwilą zwrotu pozwu, którym był wniosek użytkownika wieczystego z dnia 30 sierpnia 2006 r. (a zwrot został skutecznie przesądzony postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2007 r.) nie ma możliwości prawnej ponownego rozpoznania tego wniosku – czego domaga się skarżący wnioskiem z dnia 25 października 2010 r. Stan taki nie powoduje jednak pozbawienia praw użytkownika wieczystego w zakresie zmiany stawki z tytułu użytkowania wieczystego, albowiem użytkownik wieczysty może ją wypowiedzieć, zaś w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku przez właściciela nieruchomości – [...] użytkownik może złożyć stosowny wniosek do Kolegium.
W tym miejscu zauważenia wymaga, iż jak wynika z akt sprawy strona z powyższego uprawnienia skorzystała składając w dniu [...] grudnia 2005 r. wypowiedzenie stawki procentowej wynoszącej 3 % wartości gruntu położonego w [...] przy ul. [...], dz. ew. [...] i ustalenie od 1 stycznia 2006 r. stawki procentowej w wysokości 0,3 % wartości gruntu. Sprawa w powyższym przedmiocie prowadzona była przez Kolegium pod nr [...], co wynika z pisma skarżącej z dnia 29 kwietnia 2010 r. (wniosku użytkownika wieczystego).
W konsekwencji, powyższe oznacza, że S. wnosząc o ponowne rozpoznanie wniosku z sierpnia 2006 r. o ustalenie stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 0,3% wartości nieruchomości od 1 stycznia 2006 r. domaga się załatwienia sprawy administracyjnej, która w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie istnieje, albowiem "upadła" ona wraz ze zwrotem pozwu (wniosku) w listopadzie 2007 r.
Odnosząc się zaś do drugiej kwestii podniesionej w skardze, rację przyznać należy skarżącej, iż stronę błędnie pouczono w orzeczeniu Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. o umorzeniu postępowania co do przysługujących jej środków zaskarżenia. Organ wskazał bowiem, że od orzeczenia nie przysługuje odwołanie, zaś strona niezadowolona z niniejszego orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie zaś sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Z powyższego środka zaskarżenia skorzystała strona skarżąca, jednakże Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] odrzucił pozew na podstawie art. 199 § 1 k.p.c. wskazując, że droga sądowa jest niedopuszczalna, albowiem kontroli sądowej podlegają jedynie merytoryczne rozstrzygnięcia Kolegium (a nie procesowe o umorzeniu postpowania).
Stanowisko to potwierdził Sąd Okręgowy w [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...], wydanym na skutek zażalenia W. Jednakże, z faktu błędnego pouczenia nie można wywodzić (jak twierdzi skarżąca) naruszenia jej konstytucyjnych praw. Błędne pouczenie strony co do środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie. Sąd zauważa, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a jemu powinno być wiadome, że pomimo błędnego pouczenia mógł w każdej chwili skutecznie dopełnić aktu wniesienia stosownego środka zaskarżenia od orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wówczas, doszłoby do oceny orzeczenia Kolegium w trybie przewidzianym przepisami prawa, włącznie z kontrolą sądowoadministracyjną.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszewie, nie podzielił zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.