Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1224/21

Uzasadnienie

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. [...] w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu użytkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Sąd administracyjny przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy bada, czy inicjująca postępowania sądowe skarga spełnia przesłanki określone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązany jest odrzucić skargę bez jej merytorycznego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako p.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.)

Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] wydana została na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) oraz § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] ([...] z [...] r., poz. [...] ze zm.) na podstawie § 24 pkt 3 Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych (z późn. zm.).

W ocenie Sądu, przedmiotowa uchwała Zarządu Dzielnicy [...] o wyrażeniu zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu użytkowego, którego najemcą jest strona skarżąca, nie jest aktem organów samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż akty prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem są umowy cywilnoprawne związane z najmem lokali użytkowych znajdujących się w zasobie lokalowym Miasta [...], mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. W takich sprawach co do zasady gmina występuje jako właściciel nieruchomości, działając w ramach swojego "dominium" (władztwa sprawowanego nad składnikami majątku gminnego), a nie jako organ administracji publicznej, podejmujący działania władcze (w ramach "imperium"). Zatem taka sprawa ma charakter cywilnoprawny, a więc wszelkie oświadczenia woli i wiedzy gminy składane w niniejszej sprawie do oznaczonego podmiotu nie podlegają kontroli w trybie administracyjnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (aktualnie gminnym - Dz.U. z 2022 r., poz. 559) (wyrok NSA z [...] listopada 1996 r., sygn. akt [...] niepublik.). Przepis ten daje bowiem możliwość zaskarżania wyłącznie uchwał z zakresu administracji publicznej. Jeśli zaś chodzi o kwestie dominium - to gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z jednoznacznym brzmieniem art. 45 ww. ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa.

Podmiotowość, w tym i samodzielność gminy w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Stąd, wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 k.c.) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy – tj. właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę jej uprawnień. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów; czynności te ze względu na kolegialny charakter tychże organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" (czy zarządzenia) nie odbiera jednak ww. czynnościom charakteru cywilnoprawnego; są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego (czyli, jak wskazano wyżej - "oświadczenia woli").

Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji należy uznać, że uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji (por. zdanie odrębne do uchwały NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 i glosę krytyczną do ww. uchwały [...], [...]). Sąd w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] o wyrażeniu zgody na rozwiązanie umowy najmu lokalu użytkowego. Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej, a uchwała Zarządu Dzielnicy [...] jest formą wyrażenia woli przez osobę prawną, jaką jest gmina. Podejmując przedmiotową uchwałę gmina realizuje swoje uprawnienia o charakterze typowo właścicielskim. Gmina, jako samodzielny uczestnik obrotu cywilnoprawnego, decyduje o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia innemu podmiotowi, uczestniczącemu w tym obrocie, składnika swojego mienia, którym jest nieruchomość lokalowa. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę jest w tym przypadku normowane w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny.

W konsekwencji, zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest – w swoim charakterze - wyrazem woli gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a więc uchwałą o charakterze cywilnoprawnym.

Podkreślenia wymaga, że w świetle obowiązujących przepisów sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny uchwały o cywilnoprawnym charakterze. Ocena ta pozostaje poza ich właściwością rzeczową. Natomiast strona skarżąca nie przedstawiła żadnego normatywnego argumentu wskazującego na zasadność kwestionowania w trybie sądowoadministracyjnym woli gminy w zakresie rozporządzania poszczególnymi składnikami jej mienia.

Z powyższych względów należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], jako mająca charakter cywilnoprawny, nie dotyczy działalności administracji publicznej i z tego powodu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Analogiczne stanowisko Sąd zajął w następujących prawomocnych wyrokach:

I SA/Wa 2876/20, I SA/Wa 1106/21, I SA/Wa 1348/21, I SA/Wa 425/19, I SA/Wa 569/18, I SA/Wa 149/19, I SA/Wa 1482/12.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.