Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] orzekające o zwrocie wniosku dotyczącego zwrotu mienia lub wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa z naruszeniem prawa.
Postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej spraw.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, iż orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1960 r. nr [...] o wymianie gruntów we wsi Ł. zostało wydane z naruszeniem prawa. Powyższe orzeczenie dotyczyło gruntów będących własnością F. G. i obejmowało działki nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha na działkę nr [...] o pow. [...] ha.
Wnioskiem z dnia 11 lutego 2013 r. J. G. wystąpił do Wojewody [...] o zwrot lub wypłatę odszkodowania w związku wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił powyższy wniosek J. G. wskazując, iż w obecnym stanie prawnym, wobec uchylenia art. 160 k.p.a. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), do odszkodowań za szkody wyrządzone niezgodną z prawem decyzją wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzona została po tej dacie, ma zastosowanie wyłącznie art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Tym samym właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie jest sąd powszechny.
W następstwie rozpoznania złożonego zażalenia Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]
W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wywodził, iż w związku z uchyleniem, ustawą z 17 czerwca 2004 r., art. 160 k.p.a. i zawartym w tej ustawie przepisem przejściowym (art. 5 ustawy), zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 września 2004 r.) stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. w jego dotychczasowym brzmieniu, w sprawach o odszkodowanie za szkody wyrządzone wydaną niezgodnie z prawem decyzją, o trybie dochodzenia odszkodowania, decyduje nie tylko data wydania wadliwej decyzji, ale również data wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność takiego orzeczenia lub wydania go z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Będzie on miał więc zastosowanie tylko wówczas, gdy zdarzenie i stan prawny uprawniający do dochodzenia roszczeń powstał przed dniem wejścia w życie ustawy.
O ile zatem wadliwa decyzja wydana została przed dniem 1 września 2004 r. i przed tą datą stwierdzono jej nieważność, zastosowanie będzie miał art. 160 k.pa., ale jeżeli stwierdzenie nieważności decyzji (wydania jej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.) nastąpiło po tej dacie, w sprawie odszkodowania właściwy jest sąd powszechny, a odszkodowanie to dochodzone jest na zasadach określonych w art. 417¹ § 2 k.c. Ponieważ zaś w niniejszej sprawie ostateczna decyzja, stwierdzająca wydanie orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1960 r. nr [...] o wymianie gruntów we wsi Ł. z naruszeniem prawa, wydana została po dniu 1 września 2004 r., to - zdaniem organu - nie ma do niej zastosowania przepis art. 5 ww. ustawy z 17 czerwca 2004 r., a sprawa odszkodowania może być dochodzona wyłącznie przed sądem powszechnym. Tym samym wniosek J. G. o przyznanie odszkodowania podlega zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.
Na powyższe postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 66 § 3 k.p.a., art. 6,7,8,9 i 12 k.p.a. oraz art. 5 k.c.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zakwestionowanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], orzekające o zwrocie wniosku dotyczącego zwrotu mienia lub wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa z naruszeniem prawa. Wniosek o odszkodowanie został złożony w związku z wydaniem w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...], stwierdzającej, iż orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1960 r. nr [...] o wymianie gruntów we wsi Łochów zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawą zwrotu podania było stwierdzenie przez organ, że w sprawie objętej żądaniem strony właściwy jest sąd powszechny.
Zgodnie zaś z art. 66 § 3 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.
Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy sprawa objęta żądaniem strony podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił organ, właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny.
Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, jednakże do dnia 1 września 2004 r., na mocy art. 160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu orzekał (w postępowaniu jednoinstancyjnym) organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
Od ww. daty stan ten jednak uległ zmianie, na skutek uchylenia art. 160 k.p.a. przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.; dalej "ustawa nowelizująca"). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹, i 417(2) normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Jednocześnie artykuł 5 powołanej ustawy stanowił, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420¹, art. 420² i art. 421 k.c., oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Powołany przepis intertemporalny budził w początkowym okresie jego obowiązywania w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym wątpliwości, powstałe na tle interpretacji użytego w nim pojęcia "zdarzeń i stanów prawnych". Wobec istniejących rozbieżności wykładni ww. przepisów, Sąd Najwyższy, w następstwie rozpatrzenia wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podjął w dniu 31 marca 2011 r. w pełnym składzie Izby Cywilnej uchwałę o sygn. akt III CZP/112/10 stwierdzającą m.in., że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.
Tym samym w uchwale tej Sąd Najwyższy przesądził, że nie mają w takich sytuacjach zastosowania uregulowania zawarte w § 4 i 5 art. 160 k.p.a., a więc ta część przepisu, która określała tryb dochodzenia roszczeń. Odszkodowania te od dnia 1 września 2004 r., mimo że ich źródłem jest wadliwa decyzja wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Żadne bowiem racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają, zdaniem Sądu Najwyższego, za dalszym stosowaniem tych unormowań, nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.
Zważyć bowiem należy, że podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu.
Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sprawa odszkodowania za szkody wyrządzone wydanymi niezgodnie z prawem decyzjami, jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i jako taka, wobec uchylenia z dniem 1 września 2004 r. uregulowania szczególnego jakim był 160 k.p.a., podlega ona rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. To zaś wyklucza rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, że materialnoprawną podstawę roszczeń oraz termin ich przedawnienia oceniać należy przez pryzmat uregulowań zawartych w art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.
W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu, skutecznie zarzucić Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, że orzekając o zwrocie podania, naruszył on art. 66 § 3 k.p.a., a tym bardziej art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a. Natomiast instytucja zasad współżycia społecznego, określona w art. 5 k.c. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, zatem i ten zarzut skarżącego okazał się niezasadny. Tym samym sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za chybione.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.