Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 roku numer [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 roku numer [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta O., z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr [...] jako działki: nr [...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Na podstawie złożonych dokumentów Wojewoda [...] ustalił,że przedmiotowa nieruchomość, na której znajdowały się [...] i [...], w dniu 27 maja 1990 roku pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Zakłady [...] w O., które aktami notarialnymi Rep. [...] z [...] lutego 1972 roku, Rep. [...] z [...] lutego 1972 roku, Rep. [...] z dnia [...] lutego 1972 roku, Rep.
A [...] z [...] czerwca 1972 roku, Rep. A [...] z [...] czerwca 1972 roku oraz Rep. [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku nabyły na własność Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość. Rzeczone akty notarialne stanowiły postawę ujawnienia w księdze wieczystej KW [...] Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Według Wojewody [...] jedną z ustawowych przesłanek komunalizacji z mocy prawa jest należenie mienia ogólnonarodowego (państwowego) do jednego z podmiotów wymienionych w treści art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ. U. nr 32, poz. 191 z późń. zm.). Jeżeli zatem - według organu administracji publicznej- w dniu wejścia w życie tej ustawy t.j. w dniu 10 maja 1990 roku, mienie ogólnonarodowe znajdowało się w zarządzie, użytkowaniu lub użytkowaniu wieczystym jakiegoś podmiotu, a przekazanie nastąpiło w trybie obowiązujących wówczas przepisów, nie należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem podlegało wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy.
Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Burmistrz Miasta O. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że ustalenia Wojewody, jakoby w dniu 27 maja 1990 roku przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego- stoją w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, który wskazywał na fakt przekazania zarządu zgodnie z art. 42 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1989 roku nr 14, poz. 74 z późń. zm.).
Według Burmistrza Miasta O. wskazywały na to następujące dokumenty:
- 1) pismo Zakładów [...] z dnia 15 kwietnia 1976 roku o wydanie decyzji zwalniającej z opłat rocznych z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze za grunt znajdujący się pod budynkiem [...] i [...],
- 2) decyzja wydana na skutek złożenia tego wniosku w dniu 15 maja 1976 roku o zwolnieniu zakładu z uiszczania opłat rocznych za grunty znajdujące się pod żłobkiem,
- 3) decyzja z dnia [...] czerwca 1986 roku numer [...] o ustaleniu opłaty rocznej za grunt położony w O. pod budynkiem przedszkola nr [...] pozostający w zarządzie Miejskiego Zespołu [...] w O,
- 4) pismo [...] S.A. z dnia 24 lutego 1999 roku potwierdzający fakt przekazania przedmiotowej nieruchomości.
Przepis art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązującej w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1986 roku o ustaleniu opłaty rocznej za grunt położony pod budynkiem przedszkola nr [...], stanowił, że grunt Skarbu Państwa, będący w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie ustawy, przechodzi w jej zarząd. Ustalenie wysokości opłaty rocznej za grunt państwowy, pozostający w Zarządzie Miejskiego Zespołu [...] w O., będący jednostką organizacyjną Urzędu Miejskiego dowodzi, że przedmiotowa nieruchomość w 1986 roku nie mogła być w zarządzie Zakładów [...].
Dodatkowo na to wskazuje pismo Spółki Akcyjnej [...] w O. (będącego następcą prawnym przedsiębiorstwa Zakłady [...]) z dnia 24 lutego 1999 roku. Te wszystkie dokumenty wskazują na to, że Zakłady [...] nie sprawowało zarządu w dniu 27 maja 1990 roku, a księga wieczysta KW [...] zawiera nieaktualne od lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych zapisy. Uwzględniając powyższe dowody, należy stwierdzić, iż zostały spełnione przesłanki art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...) i nie można wyłączyć przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji z mocy prawa.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po przeanalizowaniu powyższego stanu faktycznego i złożonego odwołania przez Burmistrza Miasta O., uznała, że na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające (...), komunalizacji podlega mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone odpowiednio w ww. artykule tej ustawy- pełnią funkcję organu założycielskiego. Organem założycielskim dla Przedsiębiorstwa [...] w O. w dniu 27 maja 1990 roku był Minister Przemysłu i Handlu, a więc naczelny lub centralny organ administracji państwowej. W tej sytuacji nie wchodziła w rachubę komunalizacja przedsiębiorstwa, co zresztą nie wyłącza jeszcze komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Owo wyłączenie komunalizacji wymaga bowiem wykazania, że należała ona do przedsiębiorstwa tzn. była w jego zarządzie.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt potwierdzony sporządzonym dnia 28 lutego 2003 roku odpisie z księgi wieczystej nr [...] oraz w piśmie z dnia 27 grudnia 2004 roku Starosty O., że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] w O. na podstawie sześciu notarialnych umów sprzedaży zawartych w 1972 roku. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie można uznać, że Zakłady [...] utraciły w późniejszym czasie zarząd i użytkowania na rzecz innej jednostki. Zgodnie bowiem z obowiązującą w dniu 27 maja 1990 roku ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami (...), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości (art. 38 ust. 1 ustawy), prawo użytkowania powstawało zaś na dstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej (art.
39. ust. 10) Odwołujący się Burmistrz Miasta O. nie wskazał w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości żadnych dowodów świadczących o wygaśnięciu zarządu i użytkowania na rzecz Zakładu [...] ani o nabyciu zarządu (użytkowania) przez inną jednostkę organizacyjną, które mogłyby podważać istniejący wpis w księdze wieczystej.
Na decyzję z dnia [...] maja 2005 roku numer [...] Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Burmistrz Miasta O., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art.
5. ust. 3-1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające (...), art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, pominięcie art. 255 k.c., naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 77 kpa i art. 107§3 kpa poprzez pominięcie niektórych dowodów - wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego przedmiotowa nieruchomość, na której znajdują się budynki żłóbka i przedszkola, należała w dniu 27 maja 1990 roku i należy do chwili obecnej do Gminy O., o czym świadczą dowody z dokumentów powołane w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] oraz dodatkowo: pismo [...] S.A. z 27 listopada 2001 roku stwierdzające, że grunty nie figurują w ich ewidencji środków trwałych, pismo [...] S.A. z 23 listopada 2001 roku, skierowane do Starosty, stanowiące wniosek o wykreślenie prawa zarządu i użytkowania, gdyż w dniu 5 grudnia 1990 roku ww. nieruchomości nie były użytkowane przez poprzednika prawnego i nie mogą podlegać uwłaszczeniu, pismo [...] S.A. z 10 grudnia 2001 roku skierowane do Urzędu Wojewódzkiego w [...], które potwierdza, że działki [...] i [...] zostały przekazane w latach 80-tych Urzędowi Miejskiemu w O. Przez słowo "należące", wymienione w art. 5 ust. 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające(...), należy rozumieć władanie. Terminem władanie ustawodawca chciał objąć wszelkie formy władztwa nad rzeczą, zarówno faktycznego, jak i opartego na tytule prawnym. Ponadto w KW [...] wpisano, że Zakłady [...] są użytkownikami terenu. Użytkowanie dawno wygasło, bowiem art. 255 kodeksu cywilnego stanowi, że użytkowanie wygasa wskutek niewykonywania go przez lat dziesięć. Ww. dowody wskazują w ocenie skarżącego, że użytkowanie ustanowione na rzecz Zakładów [...] wygasło.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie zawiera żadnych nowych okoliczności w stosunku do tych, które były już rozważane przez organ pierwszej i drugiej instancji.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Na wstępie należy podkreślić, że ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzkie sądy administracyjne, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia - będącego przedmiotem tej oceny- pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1...) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 61 §1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Ten artykuł musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które stanowią o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. W przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie normują wyraźnie inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. (tak.
B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz Warszawa 2004). W aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo z dnia 11 sierpnia 2003 roku, skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L., podpisane z upoważnienia Burmistrza Miasta O. przez Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O., którym przesyła karty inwentaryzacyjne dotyczące działek nr [...] i [...], położonych w O.,celem wydania decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Następnie [...] Urząd Wojewódzki w L zawiadomił pismem z 29 sierpnia 2003 roku o wszczęciu z dniem 13 sierpnia 2003 roku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku przez gminę Miasto [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w O., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] Pismo to wprawdzie wyraźnie nie stwierdza, czy postępowanie w przedmiocie komunalizacji zostało wszczęte z urzędu czy też na wniosek. Jednak w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 roku, zawieszającego z urzędu postępowanie w prawie stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 roku przez Zespół [...] w O., prawa użytkowania wieczystego gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i [...] oraz nabycia prawa własności budynków do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości - zostało wyraźnie stwierdzone, że postępowanie w przedmiocie komunalizacji jest prowadzone na wniosek Burmistrza Miasta O. W sytuacji zatem, gdy do Wojewody [...] wpływa wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 roku, a organ wszczyna postępowanie administracyjne w trybie art. 5 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy - należy uznać, że naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Decyzja Wojewody, wydawana na podst. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 roku stwierdza nabycie mienia przez gminę z mocy prawa. Jest to więc decyzja deklaratoryjna potwierdzająca jedynie stan jaki zaistniał z mocy ustawy. Wskazuje to, że postępowanie komunalizacyjne, prowadzone na podstawie cytowanego art. 5 ust. 1 i 2 dotyczy przejścia z mocy prawa mienia ogólnonarodowego na właściwą gminę. Natomiast komunalizacja na podst. art. 5 ust. 3 ma zupełnie inny charakter, gdyż decyzją wydaną na tej podstawie, przekazuje się mienie ogólnonarodowe (państwowe) jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań, wydana zaś na tej podstawie decyzja ma charakter konstytutywny czyli wywołuje określone skutki prawne od momentu uprawomocnienia się decyzji. Przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 i 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 roku i charakter obu decyzji - są zupełnie różne.
To obligowało organ - w sytuacji wyraźnego brzmienia pisma z 11 sierpnia 2003 roku Urzędu Miejskiego w O. - do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 3 ewentualnie - gdyby charakter pisma budził wątpliwości - wyjaśnić rzeczywistą wolę strony w trybie art. 9 kpa.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ administracji naruszył przepisy art. 9 i 61 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Niezależnie od powyższych rozważań, nie można się zgodzić z argumentacją skarżącego, zawartą w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] oraz w uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "należenie- w rozumieniu ustawy z 10 maja 1990 roku oznacza każdą formę władania mieniem przez terenowe organy stopnia podstawowego. Przeciwnie, w orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że sformułowanie "należenie" rozumieć trzeba jako kategorię prawną a nie faktyczną, to znaczy trzeba się legitymować posiadaniem określonego tytułu prawnego a nie jedynie faktycznym władaniem. Dokumenty powołane przez skarżące w uzasadnieniu skargi tego władztwa nie potwierdzają, bo w dacie komunalizacji z mocy prawa obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób, tak jak zauważyła to Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.