Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej obrębie [...] [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w tym m. in. działki nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2 wystąpili T. M., R. M., S. M., D. P., A. R. W uzasadnieniu wskazali, że działka nr [...] wchodząca w skład drogi nie stanowiła własności Skarbu Państwa, stanowiła bowiem wcześniej integralną część nieruchomości pod nazwą "[...]", dla której prowadzona była księga wieczysta Kw Lit.[...] [...] przez Sąd Rejonowy w S. Droga ta następnie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego należącego do ich poprzednika prawnego A. N. Obecnie prawo własności działki nr [...] przysługuje wnioskodawcom jako spadkobiercom A. N. Wskazali również, że księga wieczysta KW Lit. [...] została zamknięta dopiero w dniu 24 kwietnia 1997 r. W ocenie wnioskodawców z orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] maja 1932 r. wynika, że za zniesienie służebności obciążających dobra ziemskie [...], poprzednik prawny wnioskodawców przekazał w drodze umowy prawo własności działek o obszarze [...] ha znajdujących się na półwyspie będącym obecnie własnością F. i K. M. oraz R. G. Droga która jest przedmiotem sporu, biegnąca na półwysep, pozostała zaś własnością A. N., obciążona jedynie służebnością dojazdu. Prawo własności G. W. do działki oznaczonej nr [...], zostało zatem ustalone z naruszeniem praw rzeczywistego właściciela.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę W. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z którego wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych i stanowiące ich własność.
Z załączonego do akt sprawy pisma Geodety Powiatowego z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] wynika, że działka nr [...] w [...] od założenia w 1966 r. operatu ewidencji gruntów była wpisana na Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych i oznaczona nr [...] o pow. [...] ha. Nie przedstawiono jednak żadnych innych dokumentów (np. decyzji, aktów notarialnych) potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa.
Wnioskodawcy przedstawili odpis księgi wieczystej Kw nr [...] i kopię fragmentu mapy załączonej do zbioru dokumentów tej księgi, kopię późniejszej mapy przedstawiającej m.in. działkę nr [...], wstępny projekt podziału działki nr [...] oraz opis i mapę podziału tej działki. Z dokumentów tych wynika, że skomunalizowana działka nr [...] podzielona została później na działki nr [...] i [...]. Na mapie załączonej do zbioru dokumentów księgi wieczystej Kw nr [...] ta sama nieruchomość oznaczona była jako działka nr [...], wchodząca w skład ["..."]. W przedstawionym odpisie księgi wieczystej brak jest wpisów pozwalających ustalić, że działka nr [...] później przeszła na własność Skarbu Państwa.
Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że kwestionowana w sprawie decyzja jest obarczona wadami, które wymagają stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA.
Od powyższej decyzji Wójt Gminy W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że z treści księgi wieczystej nr [...] nie wynika, jakie nieruchomości wchodziły w skład [...]. gdyż nie zawiera ona wystarczających danych dotyczących oznaczenia nieruchomości oraz przebiegu granic. Natomiast z planu [...] sporządzonego w 1935 r. wynika, iż grunty półwyspu, które są obecnie własnością F. i K. M. oraz R. G. stanowiły własność włościan i nie były nigdy własnością poprzedników prawnych wnioskodawców. Natomiast Skarb Państwa władając nieprzerwanie sporną nieruchomością stał się jej właścicielem przez zasiedzenie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego nabycie spornej działki przez Skarb Państwa, a zatem całe postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę [...] w sposób oczywisty narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej nie został wyjaśniony status prawny przedmiotowego mienia.
W dniu 13 czerwca 2006 r. Gmina W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 28 i art. 157 § 2 KPA poprzez przyjęcie że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym; art. 7 i art. 77 KPA przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego; naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie podlega komunalizacji z mocy prawa, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stroną w postępowaniu komunalizacyjnym jest tylko Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, gdyż postępowanie to dotyczy interesu prawnego wymienionych podmiotów. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że posiadają tytuł prawny do nieruchomości i posiadają dokumenty świadczące o tym, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługuje prawo własności mienia Zdaniem skarżącej wnioskodawcy żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wykazali, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.
W ocenie skarżącej argumentacja wnioskodawców, podzielona przez organ administracji, że na mocy orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] maja 1932 r. oraz załączonych do niej dokumentów, za zniesienie służebności obciążających dobra ziemskie [...], posiadaczom "osad tabelowych" przekazane zostały parcele łąkowe na półwyspie który jest teraz własnością F. i K. M. oraz R. G., a biegnąca do tych nieruchomości droga o nr ewidencyjnym [...] pozostała własnością poprzednika prawnego wnioskodawców, jest całkowicie błędna i sprzeczna ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z treści Orzeczenia Okręgowej Komisji Ziemskiej oraz rejestru pomiarowego sporządzonego przez mierniczego przysięgłego W. B. w 1935 r. oraz planu [...] wynika, że posiadaczom "osad tabelowych" przekazane zostały dwie odrębne nieruchomości i wyznaczone dwie odrębne drogi, położone nie na półwyspie do którego prowadzi sporna droga nr [...], lecz w zupełnie innych miejscach wyraźnie zaznaczonych na Planie [...] z 1935 r. Jedna to parcela łąkowa do której wyznaczona została droga łożyskiem istniejącej dróżki polowej, a druga to grunty orne do których wyznaczona ma być nowa droga.
Z powierzchni gruntów półwyspu wynika, że nie może to być ani parcela łąkowa ani grunty orne, bowiem każda z tych działek miała powierzchnię ok. [...] ha, natomiast powierzchnia półwyspu wynosi [...] ha. Wnioskodawcy w sposób całkowicie błędny, wybiórczo, wbrew faktom wynikającym z przedstawionych wyżej dokumentów, interpretują treść orzeczenia, pomijając inne zapisy świadczące, że przekazane zostały zupełnie inne nieruchomości. Natomiast grunty półwyspu na którym oznaczona jest droga nr [...], na planie [...] oznaczone są jako grunty "włościan", nie wchodzące w skład [...], której właścicielem był poprzednik prawny wnioskodawców. Grunty tego półwyspu, jako grunty poniemieckie przejęte zostały z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w oparciu o dekret z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa. Na mocy Dokumentu Nadania Ziemi z dnia [...] grudnia 1948 r. w ramach reformy rolnej, grunty półwyspu wraz z drogą przekazane zostały na rzecz S. B. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1976 r. po przeprowadzeniu pomiarów, ustalono że nieruchomości położone na półwyspie mają powierzchnię [...] ha, a nie [...] ha.
S. i A. B. na mocy decyzji z dnia [...] października 1976 r. przekazali powyższe nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę. Następnie Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1988 r. dokonał sprzedaży tych nieruchomości na rzecz J. M. z wyłączeniem gruntu stanowiącego drogę nr [...], która pozostała własnością Skarbu Państwa. Z protokołu ustalenia stanu władania gruntami sporządzonego w dniu 17 marca 1965 r., wynika że podmiotem władającym w imieniu Skarbu Państwa działką nr [...], a obecnie nr [...] i [...] był Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w S. Stan taki akceptował w pełni poprzednik prawny wnioskodawców A. N. oraz Z. i S. M., którzy potwierdzili własnoręcznymi podpisami, że nie są właścicielami tej działki, lecz innych określonych w tym protokole. Zdaniem skarżącej wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie dowodzą, że wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości, zatem nie powinni być stroną postępowania komunalizacyjnego.
Nieważność zaś decyzji musi wynikać z przesłanek nie budzących żadnych wątpliwości, bowiem jest ona sankcją w przypadkach szczególnie dotkliwego naruszenia prawa, jeżeli nie ma żadnych wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego będącego podstawą wydania decyzji. W ocenie skarżącej taka sytuacja bezsprzecznie nie miała w niniejszej sprawie miejsca.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W piśmie z dnia 20 lutego 2007 r. uczestnicy postępowania T. M., S. M. i D. P. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2005 r. była prawidłowa i powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ Wójt Gminy W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił tytułu własności Skarbu Państwa do przedmiotowej działki, ani nie podważył zapisu prawa własności w księdze wieczystej KW Lit. [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. w dniu wydania decyzji przez Wojewodę, tj. w dniu [...] lutego 1991 r. Wbrew twierdzeniu Wójta Gminy W. prawo własności przedmiotowej nieruchomości wynika wprost z zapisów w księdze wieczystej KW Lit. [...]. Dział I Kw Lit. [...] zawiera opis, położenie, granice i powierzchnię folwarku [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W przypadku, gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek, organ wyższego stopnia obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy żądanie w tym przedmiocie zostało wniesione przez podmiot będący stroną danego postępowania, bowiem tylko wniosek strony może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, w oparciu o przesłanki z art. 156 KPA. Obowiązek ustalenia tej przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego wynika jednoznacznie z treści art. 157 § 1 KPA.
Zgodnie z art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być więc wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. reguluje stosunki własnościowe pomiędzy Skarbem Państwa, a gminą. W postępowaniu tym organ rozstrzyga kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 tej ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego, są Skarb Państwa i właściwa gmina (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2681/03, opubl. Legalis).
Aby więc uznać inny podmiot za stronę postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego bada się legalność decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest ustalenie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być bowiem uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby komunalizacji na przeszkodzie, z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r., sygn. akt I SA 57/98, Lex nr 45032; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt I SA 2688/02, opubl. Legalis; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/04, LEX nr 192966).
Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z pominięciem etapu wstępnej kontroli dopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, przeszedł do merytorycznej oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., mimo istniejącego między T. M., R. M., S. M, D. P. i A. R. (wnioskodawcami stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej), a Gminą W. sporu o własność nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].
Takie działanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 i art. 157 § 2 KPA, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru obowiązany więc będzie w pierwszej kolejności ocenić, czy osoby składające wniosek z dnia 25 września 2003 r. legitymują się interesem prawnym, o którym mowa w art. 157 § 2 w związku z art. 28 KPA. W tym celu organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.