Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego w wysokości do 100.000 zł.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Z. Z. w dniu 26 maja 2010 r. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o przyznanie jej pomocy finansowej z tytułu strat poniesionych w wyniku powodzi, która zalała jej dom w D. Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego w D., ul. [...], uszkodzonego podczas powodzi w maju i czerwcu 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Z. Z., wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 568/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2010 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy G. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego do 100.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, iż Z. Z. nie spełnia wymogów określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W opinii organu skarżąca nie utraciła w czasie powodzi jedynego schronienia, gdyż dom w D. nie był miejscem jej stałego pobytu przed powodzią w 2010 r. Skarżąca była bowiem właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P., który, umową darowizny zawartą w lutym 2011 r., przekazała swojej córce – M. Z., co dowodzi, że w wyniku powodzi nie była pozbawiona jedynego miejsca zamieszkania. O fakcie zamieszkiwania w lokalu świadczą też informacje ze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", z których wynika m.in., że w składanych oświadczeniach dotyczących liczby zamieszkujących osób w lokalu, podawane były dwie osoby.
Organ wskazał ponadto, że w wyniku majowej powodzi w gminie G. [...] osoby i rodziny straciło jedyne miejsce zamieszkania i wyposażenie. Celowa jest zatem pomoc rodzinom i osobom najsłabszym ekonomicznie, które faktycznie straciły jedyne schronienie i pozostają bez zaspokojonych potrzeb życiowych, w przeciwieństwie do Z. Z., której zarobki miesięczne wynoszą [...] zł. Skarżącej zostało ponadto wypłacone odszkodowanie z tytułu dobrowolnego ubezpieczenia przedmiotowego domu w łącznej kwocie [...] zł, a tym samym jest ona w stanie zaspokoić swoje potrzeby wykorzystując własne zasoby i możliwości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt: I SA/Wa 568/11, przeprowadzono postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, gdzie znajdowało się centrum życiowe Z. Z. w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego i jaka jest jej sytuacja finansowa. Dokonując oceny zebranych w sprawie dowodów, organ uznał, że wątpliwości budzi twierdzenie, iż budynek przy ul. [...] w D. stanowił centrum życiowe skarżącej. Zdaniem organu, zeznania świadków nie potwierdzają zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że odwołująca się zamieszkiwała w budynku przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło ponadto, że wprawdzie zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, może zostać przyznany niezależnie od dochodu, niemniej jednak finansowe wsparcie, którego przyznania domaga się skarżąca, nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób.
Adresatem żądanej przez Z. Z. pomocy jest bowiem określony przepisami ustawy krąg podmiotów, tj. podmiotów znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym również w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Sytuacja Z. Z. nie jest natomiast współmierna do sytuacji innych powodzian, którzy utracili w powodzi cały swój dobytek. Organ stwierdził, że z racji posiadania mieszkania w P., Z. Z. mogła zaspokajać swoje potrzeby bytowe w ww. lokalu niedotkniętym powodzią.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. Z. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawiła swoją sytuację życiową i podkreśliła fakt stałego zamieszkiwania w domu w D., gdzie koncentrowało się jej centrum życiowe, a nie w mieszkaniu w P., gdzie stale zamieszkiwała jedynie jej córka. Skarżąca zwróciła także uwagę, że pomoc, o którą wnioskuje, otrzymały osoby, których status finansowy jest lepszy niż jej sytuacja materialna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 981/12 oddalił powyższą skargę. W ocenie Sądu okoliczność, że oprócz domu zniszczonego na skutek powodzi skarżąca posiadała mieszkanie położone w P., w którym mieszkała jej córka i gdzie ona sama była zameldowana na stałe, miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dzięki posiadaniu tego lokalu skarżąca nie została bowiem pozbawiona schronienia, mogła w nim zamieszkiwać, miała do niego tytuł prawny. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy skarżąca stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w D. Bez względu na to, jakim celom służył zalany w wyniku powodzi budynek, skarżąca nie pozostała bowiem bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Z. Z. osiągała ponadto dochody przewyższające średnią krajową oraz uzyskała znaczące wsparcie finansowe w ramach realizacji posiadanej umowy ubezpieczenia. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Na skutek skargi kasacyjnej Z. Z., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 96/13 uchylił wyrok z dnia 21 września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uwadze Sądu I instancji umknęło, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydającego zaskarżoną decyzję, znajdowała się osoba, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", podlegała wyłączeniu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 568/11 uchylił bowiem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. Z kolei w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponownie występowała [...], a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2012 r., udział brała osoba, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., podlegała wyłączeniu.
Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Cytowany przepis, stosownie do treści art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.
Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 96/13, ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje uzasadniające wyłączenie członka organu kolegialnego: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylonej następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 568/11, uczestniczyła m.in. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2012 r. w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponownie występowała ww. osoba.
W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Z kolei naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił natomiast od zasądzenia kosztów poniesionych przez skarżącą tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, bowiem stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o pomocy społecznej nie podlega opłacie skarbowej.