Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., A. P., M. M., E. S., T. S., S. S., M. S., A. W., P. S. i A. S., decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wchodzącej w skład działki nr [...] o pow. [...] m2 i działki nr [...] o pow. [...] m2.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wchodzącej w skład działki nr [...] o pow. [...] m2 i działki nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel jej nabycia, a zatem nie zaistniały przesłanki do jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ugn.
Od powyższej decyzji spadkobiercy dawnych właścicieli gruntu W. K., A. P., M. M., E. S., T. S., S. S., M. S., A. W., P. S. i A. S. wnieśli odwołanie.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...]m2, została nabyta na rzecz Państwa od J. S. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.
- na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1975 r., Rep. A nr [...]. Opisana powyżej działka znajdowała się na terenie objętym decyzją Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] kwietnia 1973 r. o lokalizacji inwestycji - [...] dla Zakładów [...] w W. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi działki nr [...],[...] i [...] w obrębie [...].
Organ podał, że z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości zwrócili się spadkobiercy poprzedniego właściciela.
Wojewoda Wskazał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] rozstrzygnął sprawę zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, umarzając postępowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewoda zauważył, że w związku z powyższym przedmiotem niniejszego postępowania jest część nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa, stanowiąca aktualnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...].
Wojewoda ustalił, że pismem z dnia 14 marca 2001 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował, iż działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 znajduje się w aktualnych liniach rozgraniczających ul. [...]. Z pisma Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta [...] z dnia 12 maja 2004 r., nr [...] wynika, iż kolejne decyzje zezwalające na budowę poszczególnych obiektów zadania inwestycyjnego wydawane. były od 1975 r. Zgodnie z pismem Zakładów [...] S.A. z dnia 26 sierpnia 2004 r., nr [...] teren objęty decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] kwietnia 1973 r., w skład którego wchodzą przedmiotowe działki, został zabudowany szeregiem budynków, [...] oraz infrastrukturą techniczną, którą stanowią [...].
Ponadto z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich i została zajęta pod ul. [...] zaś działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, znajdującą się w trwałym zarządzie Zakładów [...], wykorzystano pod [...]. Na podstawie oględzin przedmiotowego terenu, przeprowadzonych w dniu 22 października 2004 r. organ pierwszej instancji ustalił, że na części przedmiotowej nieruchomości została zrealizowana ulica [...] wraz z infrastrukturą techniczną, grunt ten został zajęty pod [...], pozostała część nieruchomości jest zajęta pod [...].
Odnosząc się do działki nr [...], znajdującej się w liniach rozgraniczających ulicy [...], Wojewoda powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SAlGd 1206/01, zgodnie z którym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ugn, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).
Mając na uwadze fakt zrealizowania inwestycji na działce nr [...] oraz zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną, organ stwierdził, że nie ma możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. J. K., A. P., M. M., E. S., T. S., S. S., M. S., A. W., P. S. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej oraz decyzji decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r., a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 77 § 1 Kpa, 84 § 1 Kpa w związku z art. 138 § 2 Kpa przez utrzymanie w mocy decyzji kończącej postępowanie, w którym nie zebrano w całości materiału dowodowego, pomimo złożonego przez stronę stosownego wniosku;
- art. 107 § 1, 3 Kpa w związku z art. 140 Kpa przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów stawianych decyzji organu pierwszej instancji;
- art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn poprzez niewłaściwe ich zastosowanie;
- art. 7 i 8 kpa przez nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji zasad w nich zawartych, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przeprowadzone postępowanie o zwrot gruntu nie rozwiało wątpliwości, czy wyżej wymienione działki po podziale odpowiadają pierwotnej działce nr [...] z obrębu [...].
Skarżący zauważyli, że wnioskodawcy domagali się zwrotu dawnej działki nr [...] z obrębu [...].
Organ pierwszej instancji ustalił natomiast, że z działki oznaczonej dawniej nr [...] zostały wyodrębnione obecnie trzy działki, oznaczone numerami ewidencyjnymi: 1) [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, co do której Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] marca 2005 r. (nr [...]), utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. (nr [...]) umarzającą postępowanie w zakresie zwrotu;
- [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, znajdującą się obecnie w trwałym zarządzie Zakładów [...], wykorzystaną pod [...];
- [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, znajdującą się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich, zajęta pod ul. [...]. Powyższych ustaleń organ pierwszej instancji dokonał w oparciu o pisma: Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 14 marca 2001 r. (nr [...]), Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. (nr [...]) - odnośnie działki oznaczonej numerem [...] oraz Zakładów [...] S.A. z dnia 26 sierpnia 2004 r. (nr [...]) - odnośnie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].
Skarżący zauważyli, że pismem z dnia 21 grudnia 2004 r. pełnomocnik wnioskodawców wniósł o powołanie biegłego celem dokładnego ustalenia położenia działki nr [...] (dawny numer) stanowiącej powierzchnię [...] arów i [...] m2, w skład której wchodziła działka o powierzchni [...] arów i [...] m2, zwrotu której domagają się od ponad 10 lat skarżący. Ich zdaniem powyższy wniosek był uzasadniony, bowiem analiza akt toczącego się postępowania pozwalała za zasadne uznać, iż organ prowadzący postępowanie ustalił w sposób niedokładny położenie przedmiotowych działek. Zgromadzone przez organ mapy sytuacyjne nie odpowiadają stanowi faktycznemu, są nieaktualne i nie pozwalają w sposób niewątpliwy ustalić, czy przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości znajduje się w obrębie linii granicznych obecnych działek [...] i [...].
Organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji bazował zaś na informacjach uzyskanych od podmiotów zainteresowanych w negatywnym rozstrzygnięciu sprawy dla wnioskodawców, zamiast powołać biegłego w sprawie, w której przygotowanie materiału dowodowego i jego ocena wymaga wiadomości specjalnych, zwłaszcza, że w toku przeprowadzanych oględzin strona zgłaszała zastrzeżenia, co do spostrzeżeń poczynionych przez prowadzący postępowanie organ.
Zdaniem skarżących, także organ drugiej instancji pominął to, że strona wniosła o powołanie biegłego celem ustalenia dokładnej linii granicznej działek w skład których wchodzi dawna część działki [...] o powierzchni [...] ar [...] m2. Ustalenie tej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, a zatem uzasadnia powołanie biegłego geodety. Organ pierwszej instancji zaniechał tej czynności, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 Kpa oraz art. 84 § 1 Kpa.
Skarżący wskazali, że organ pierwszej instancji nie ustalił położenia przedmiotowej części nieruchomości, a zatem nie wyjaśnił dokładnie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, tym samym naruszył jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego w zakresie obowiązku prowadzenia przez organ administracji postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Ich zdaniem istotne jest też to, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] pominął szczegółowe określenie, które części nieruchomości zostały przeznaczone pod [...], które części nieruchomości zostały wykorzystane pod realizację ul. [...], na jaką infrastrukturę techniczną organ się powołuje, w jakiej części przedmiotowa nieruchomość została zajętą pod [...]. Wskazane wątpliwości powodują, iż w ocenie skarżących nie dopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto, na mocy art. 107 § 3 Kpa, organ pierwszej instancji winien wskazać przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej pozostałym dowodom zebranym w sprawie, jednocześnie uzasadniając dlaczego trzem wskazanym powyżej pismom przyznał wiarygodność, w tym w szczególności winien się wypowiedzieć z jakich przyczyn odmówił dopuszczenia dowodów wskazanych przez skarżących w piśmie z dnia 21 grudnia 2004 r.
Zdaniem skarżących, wobec powyższych uchybień organów administracji, nastąpiło błędne wydanie decyzji na podstawie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących, zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji nie wykazały, iż wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość nie została użyta na cel inny, niż określony w akcie o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ugn.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Sąd zauważa, że w sprawie o zwrot nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić przedmiot postępowania, tj. jaki był stan geodezyjno – prawny gruntu, który został nabyty przez Skarb Państwa oraz jaki grunt w sensie geodezyjno – prawnym odpowiada dawnej nieruchomości i czy pokrywa się z gruntem objętym żądaniem wniosku o zwrot.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotem nabycia przez Skarb Państwa była działka nr [...], położona w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...].
We wnioskach (z dnia 7 kwietnia 1998 r., 24 listopada 2000 r., 1 czerwca 2004 r., 4 sierpnia 2004 r., 16 maja 2008 r.) spadkobiercy dawnych właścicieli działki nr [...] A. P., W. K., A. S., A. S., T. S., M. S., M. M., E. S., S. S., M. S., A. W., P. S. domagali się zwrotu nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] i część działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, jako zbędnej na cel nabycia.
Jednakże w dniu 21 grudnia 2004 r. wnioskodawcy wnieśli o przeprowadzenie dowodu m. in. na okoliczność dokładnego ustalenia jakie działki (objęte pierwotnie numerem ewidencyjnym [...]) objęte są księgą wieczystą Kw nr [...], a jakie zostały z niej wyłączone oraz przeprowadzenie dowodu z opinii geodety, celem ustalenia położenia dawnej działki nr [...] objętej Kw nr [...].
Prezydent W. i Wojewoda [...] ustalili zaś, że dawna działka nr [...] obejmuje obecnie: działkę nr [...],[...] i [...]. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że okoliczności te organy ustaliły na podstawie: informacji z Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru [...] z dnia 17 sierpnia 2004 r.; pisma Zakładów [...] w W. z dnia 26 sierpnia 2004 r. i pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 14 marca 2001 r.
W kontekście opisanych wyżej faktów zastrzeżenia Sądu budzi brak analizy dokumentacji geodezyjno – prawnej gruntu pochodzącego z dawnej działki nr [...] i oceny przekształceń dokonanych w tym zakresie od 1975 r. do dnia wydania decyzji załatwiających wniosek skarżących o zwrot.
Z akt administracyjnych wynika bowiem, że działka nr [...], objęta Kw nr [...] uległa podziałowi. Dla wydzielonych działek gruntu zostały założone odrębne księgi wieczyste – Kw nr [...] dla działek nr [...],[...],[...] i [...] oraz Kw nr [...] dla działki nr [...] (odpis z Kw nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., mapa sytuacyjna do celów prawnych z dnia [...] lipca 1990 r., pismo Z. S.A. z dnia 1 marca 2001 r. i z dnia 26 sierpnia 2004 r.). Działka oznaczona nr [...] uległa dalszemu podziałowi (akt notarialny z dnia [...] grudnia 2000 r. Rep. A [...], odpis z Kw nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.). Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...] wynika zaś, że dawna działka nr [...] nosiła w dacie wydania tej decyzji numer [...].
Z pism Urzędu Gminy W. z dnia 23 listopada 1999 r. i dołączonych doń załączników (mapy wypisów z rejestru gruntów), pisma ZDM w W. z dnia 14 marca 2001 r. wynika natomiast, że część gruntu objęta postępowaniem zwrotowym obecnie obejmuje działkę nr [...] oraz działkę nr [...] z Kw nr [...]. Z kolei z pisma Prezydenta W. z dnia 17 sierpnia 2004 r. i z dnia 14 stycznia 2005 r. wynika, że objęty postępowaniem zwrotowym grunt obejmuje działki nr [...],[...] i [...] (w stosunku do tej ostatniej działki organ umorzył postępowanie o zwrot, a decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna).
Są zauważa, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można ustalić, czy obecne działki nr [...] i [...] odpowiadają, objętej wnioskiem o zwrot, części dawnej działki nr [...] o pow. [...] m2 (brak pełnej dokumentacji geodezyjnej) i jaki jest ich stan prawny (brak odpisów z ksiąg wieczystych obejmujących te działki). Wątpliwości w tym zakresie miał zresztą sam Prezydent W., skoro w protokole z oględzin z dnia [...] października 2004 r. stwierdzono, że "(...) zgromadzone osoby ustaliły w terenie przybliżone granice nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot". Na brak aktualnych map gruntu w jednostce organizacyjnej właściwej do spraw geodezji Urzędu W. zwróciło także uwagę Biuro Naczelnego Architekta Delegatura [...] (pismo z dnia 12 maja 2004 r., nr [...]).
W tej sytuacji istotnego znaczenia nabiera zarzut nierozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym wniosku dowodowego wnioskodawców zwrotu z dnia 21 grudnia 2004 r. Zgodzić należy się bowiem ze skarżącymi, że w przypadku gdy nie można zweryfikować jakie nieruchomości stanowią przedmiot postępowania o zwrot, organ – mając na uwadze przepisy art. 7, 77 § 1, 80 Kpa - winien z urzędu zgromadzić obiektywne dowody pozwalające ustalić dawny i obecny stan geodezyjno – prawny przedmiotowego gruntu, aby precyzyjnie ustalić w granicach jakich działek położony jest grunt o pow. [...] m2 objęty żądaniem zwrotu. W przypadku zaś zgłoszenia wniosku dowodowego przez strony dotyczącego tej materii, organ przed wydaniem decyzji, winien wniosek ten ocenić i rozpatrzyć poprzez wydanie stosownego postanowienia (art. 78 w zw. z art.123 Kpa).
Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem Prezydenta W. zawartym w piśmie z dnia 14 stycznia 2005 r., że to strony mają obowiązek gromadzić dowody określające stan geodezyjny gruntu. Uszło uwadze organu, że w przepisach ugn, dotyczących zwrotu nabytych (wywłaszczonych) nieruchomości nie nałożono na wnioskodawcę obowiązku dołączenia do wniosku o zwrot jakiejkolwiek dokumentacji (inaczej niż przy wniosku o wywłaszczenie). Wobec tego obowiązkiem organu - wynikającym z zasady poszukiwania prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) - jest zgromadzenie stosownego materiału dowodowego, który pozwoli ustalić przedmiot i podmioty postępowania oraz ocenić zasadność wniosku o zwrot. Nie można pominąć i tego, że koszty postępowania o zwrot ponosi podmiot publicznoprawny (art. 140 ust. 6 ugn).
Skoro zatem Wojewoda [...] oraz Prezydent W. uchybili wskazanym wyżej obowiązkom, Sąd uznał, że organy, rozstrzygając wniosek o zwrot odmownie, naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, 78, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jeszcze jedna okoliczność. Z umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] kwietnia 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika, że J. S. otrzymał za nabycie działki nr [...] kwotę [...] zł. W tej sytuacji stroną postępowania o zwrot winna być L. W. spadkobierczyni J. S., o której wspomina decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...]. Z przepisów Działu III Rozdziału 6 w zw. z art. 216 ust. 1 ugn wynika bowiem, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot uzyskanej ceny za nabycie nieruchomości. Brak udziału w postępowaniu zwrotowym spadkobiercy J. S. należało zatem zakwalifikować jako naruszenie przepisu art. 10 § 1 Kpa, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa).
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent W. wyjaśni obecny stan geodezyjno – prawny gruntu będącego częścią dawnej działki nr [...], objętą wnioskiem o zwrot oraz rozpatrzy wniosek dowodowy wnioskodawców zwrotu w formie postanowienia. Po ustaleniu powyższych kwestii organ zapewni udział w postępowaniu wszystkim stronom i w zależności od okoliczności podejmie dalsze czynności procesowe.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych....(Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).