Wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2021 r., I SA/Wa 1237/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r.

Sprawa

sprawy ze skargi K. U., J. U. i Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość [...], położona przy ul. [...][...] ([...]), ozn. Hip. "[...][...]" dz. [...] objęta jest przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Objęcie gruntu tej nieruchomości przez Gminę m [...] nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], co oznacza, że termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) upływał w dniu [...] lutego 1949 r.

W dniu [....] stycznia 1949 r. J. F. złożył wniosek, opatrzony datą [...] października 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu. Do wniosku dołączone zostało zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [....] z dnia [...] stycznia 1949 r., Nr [...], z którego wynika, że właścicielem nieruchomości ozn. jako "[...][...]" dz. [...] o pow. [....] m2 był J. F. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1959 r. Rep. [...], zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] przed notariuszem, W. O. J. F. przelał na rzecz J. U. wszystkie swoje prawa i roszczenia z tytułu przejęcia prze Państwo na własność przedmiotowej działki.

Obecnie grunt dawnej nieruchomości ozn. hip "[...][...]" dz. [...] obejmuje działki ewidencyjne nr [...], [...] i [....] z obrębu [...]-[...]-[...].

Wniosek, złożony w dniu [...] stycznia 1949 r. został w części rozpatrzony przez Prezydenta m [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą ustanowiono na rzecz J. U. prawo użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego o pow. [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...]. W decyzji tej wskazano, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej co do części przedmiotowego gruntu, wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [....] i [...] z obrębu [....], zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.

J. U. zmarła w dniu [...] grudnia 2016 r., a skarżący są jej następcami prawnymi.

W związku z powyższym, Prezydent m [...], decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., odmówił K. U., J. U. i Z. U. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego działkę nr [...] w obrębie [...]-[...]-[...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego przy ul. [....][...] oraz o powierzchni [...] m2, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]-[...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonej przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. U., J. U. i Z. U. Prezydent m [...] odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu wyjaśnił, że nastąpiło trwałe rozdysponowanie tego gruntu na rzecz podmiotów trzecich, przez co wykluczona została możliwość korzystania z tego gruntu przez następców prawnych dawnego, przeddekretowego właściciela.

Organ odwoławczy w wyniku analizy całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, stanowisko to podzielił i podniósł, że niniejsze postępowanie dotyczy w istocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do dwóch odrębnych nieruchomości, uregulowanych w osobnych księgach wieczystych [...] i [...]. Jak wynika z treści tych ksiąg, użytkownikiem wieczystym pierwszej z ww. nieruchomości jest K. W. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] – [...] w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...], wynika, K. W. zmarł w dniu [...] czerwca 2008 r., zaś spadek po nim objęli: żona M. W. oraz synowie A. W. i M. W. Z treści księgi wieczystej Nr [...] wynika zaś, iż użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości są Z. U. i A. U. Mając zatem na względzie powyższe ustalenia, podniesiony przez skarżących zarzut nieuzasadnionego zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2018 r., poz. 2204), nie ma w ocenie Kolegium istotnego znaczenia, bowiem odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nie wynika wyłącznie z dyspozycji tego przepisu. Odnosząc się zaś do zarzutu, iż Prezydent m [...] rozpatrując niniejszą sprawę powinien rozważyć, czy zastosowanie będą miały przepisy art. 7 ust. 3 i ust. 5 dekretu, a mianowicie, czy możliwe jest zaoferowanie prawa użytkowania wieczystego gruntu zamiennego, bądź wypłacenie stosownego odszkodowania, Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ustalenie dopuszczalności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wobec gruntu stanowiącego część dawnej nieruchomości hip. "[...][...]" działka [...], na skutek złożonego w dniu [...] stycznia 1949 r. przez dawnego jej właściciela wniosku. Ustalenie kwestii ewentualnego przyznania prawa użytkowania wieczystego do innej nieruchomości, bądź wypłata odszkodowania za przejętą nieruchomość powinno mieć miejsce natomiast w drodze odrębnego postępowania.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: K. U., J. U. i Z. U. zarzucając jej naruszenie:

przepisów postępowania, których uchybienie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j: art.

7. 11,75 § 1, 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania odwołujących celem ustalenia faktu, czy korzystanie z gruntu przez następców prawnych dawnego właściciela da się pogodzić z obecnym sposobem użytkowania, przynajmniej w odniesieniu do działki oznaczonej nr ew. [...] (obręb [...]-[...]-[...]) położonej w [...], przy ul [...][...], przepisów postępowania, których uchybienie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j: art 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomimo że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale strony odwołującej, naruszenie prawa materialnego t.j art 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania, pomimo iż bezspornym było, że poprzednik prawny odwołujących złożył wniosek o ustanowienie wieczystej dzierżawy w terminie a przedmiotowy grunt w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady m [...] z [...] października 2006 roku, znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, naruszenie prawa materialnego, t.j: art. 241 a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przez jego błędne zastosowanie, pomimo że w chwili składania przez poprzednika prawnego odwołujących przedmiotowego wniosku przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miały zastosowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że grunt nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...][...]" dz. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...] i nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] położony jest w [...] przy ul. [...] i znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Grunt tej nieruchomości został objęty w posiadanie przez gminę m[...] [...] sierpnia 1948 r., zatem termin składania wniosku upływał [...] lutego 1949 r. W dniu [...] stycznia 1949 r. do Urzędu Miejskiego w m [...] wpłynął wniosek dawnego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości.

Przedmiotem niniejszego postępowania są działki nr [...] i [...].

Działka ewidencyjna nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...] i pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, działka ewidencyjna nr [...] uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...] i również pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Przedmiotowy grunt nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m[...] przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przepis ten wyznacza kryteria, których spełnienie nakłada na organ rozpatrujący wniosek byłych właścicieli nieruchomości, obowiązek wydania decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego. Warunkiem uwzględnienia powyższego wniosku jest kumulatywne spełnienie przesłanek przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 dekretu, aby wydana została pozytywna decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, muszą zaistnieć następujące przesłanki:

• złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę;
• korzystanie z gruntu dające się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Rozpatrując wniosek, organy winny mieć także na względzie art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271). Zgodnie z jego treścią: "Można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na:

1. przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6;
2. sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich;
3. zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu;
4. odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 66%;
5. brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 214a u.g.n., dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że oprócz zbadania przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest - w sprawie takiej jak niniejsza - zbadanie także przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. W art. 214a u.g.n. mowa jest o tym, że "można" odmówić przyznania użytkowania wieczystego z przyczyn w nim wskazanych. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę w art. 214a u.g.n. słowa "można" nie oznacza fakultatywności działań organu orzekającego. Wyrażenie "można" odnosi się do kompetencji organu administracji. Spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. jest wystarczające do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 214a u.g.n. ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny.

Prawidłowo w świetle powyższego organy obu instancji wskazały, że skutkiem ustanowienia na nieruchomości dekretowej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, brak jest prawnych możliwości ustanowienia takiego prawa na rzecz byłego właściciela, bądź jego następców prawnych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, należy wskazać, ze przeprowadzenie rozprawy nie było w niniejszej sprawie obligatoryjne, a ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji zarzuty skargi uznać należy za chybione, bowiem w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa procesowego ani materialnego wskazanych w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.