Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta P., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość pomniejszoną o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2, będącej własnością A. H. i ustalił odszkodowanie od Fabryki [...] w P. Nieruchomość ta, zgodnie z decyzją Wojewody [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...], była niezbędna pod rozbudowę Fabryki [...] w P. Wnioskiem z dnia 25 września 1991 r. K. L., działając w imieniu własnym oraz reprezentując rodzeństwo, wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej byłą własność A. H. Następstwo prawne po A. H. zostało wykazane na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dn. [...] października 1989 r. sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...].
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] stwierdził, iż działka nr [...] o pow. [...] ha jest zbędna na cel jej wywłaszczenia. Stanowisko swoje oparł na rozstrzygnięciu decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia[...] lutego 1984 r., nr [...] ustalających miejsce i warunki inwestycji obejmującej teren pod [...] przy ulicy [...], najpierw z lokalizacją czasową, a następnie stałą, jak również przekazanie jej w użytkowanie [...] Związkowi [...] w P. pod [...]. W dniu [...] marca 1992 r. sporządzony został protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej na działce nr [...]. Stwierdzono, że na tym terenie został urządzony [...], a grunt podzielony jest na działki i zabudowany altanami.
Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość na rzecz spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości uwzględniające waloryzację odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia. Do wypłaty odszkodowania została zobowiązana Gmina Miasto P. Badając zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1983 r. nr [...] działka nr [...] o pow. [...] m2 została przekazana w nieodpłatne czasowe użytkowanie na okres do 1990 r. [...] Związkowi [...] w P. pod [...]. Następnie decyzją z [...] kwietnia 1985 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. przeznaczył ten teren pod [...].
Z wykazu synchronizacyjnego do decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...], sporządzonego [...] kwietnia 2006 r. przez uprawnionego geodetę (nr uprawnień [...]), wynika, że działce nr [...] o pow. [...] ha odpowiada działka nr [...] o tej samej powierzchni, stanowiąca w momencie wywłaszczenia grunty orne. Z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w P. w obrębie nr [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wynika, iż działka nr [...] o pow. [...] ha wydzielona została z działki o numerze [...].
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. nr [...] stwierdzone zostało nabycie przez Gminę P. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
W dniu [...] stycznia 2006 r. przeprowadzono wizję lokalną na byłej działce [...] ustalając, że omawiana nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia oraz pomimo upływu [...] lat od daty wywłaszczenia nie [...].
Organ zatem uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, jej zagospodarowanie jest inne, niż zamierzone. Wprawdzie zrealizowano cel publiczny, to jednak nieruchomość była użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. O tym czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje bowiem cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Pomimo tego, Starosta P. uznał, że zwrot działki nr [...] (dawny nr [...]) jest niemożliwy, ponieważ nastąpiły nieodwracalne skutki prawne – na nieruchomości został urządzony [...].
[...]Związku [...] wypisem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] z Rejestru [...] potwierdziła, że [...] w P. utworzony w [...] r. ma charakter stały, oznaczony jest nr [...] oraz że jest [...] w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Organ uznał, że w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulacją szczególną jest ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), która w art. 24 przewiduje zaspokajanie zasadnych roszczeń osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez taki [...], tylko poprzez zapewnienie nieruchomości zamiennej lub wypłatę odszkodowania. Skutki tych roszczeń obciążają właściciela nieruchomości.
Prezydent Miasta P. w piśmie nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wypowiedział się o braku możliwości przekazania nieruchomości zamiennej na rzecz spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości.
W tej sytuacji Starosta P. uznał, że zaspokojenie roszczenia wnioskodawców co do zwrotu nieruchomości jest możliwe poprzez wypłatę odszkodowania.
Od powyższej decyzji odwołała się Gmina Miasto P. wnosząc o jej uchylenie albo zmianę w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, wskazując Skarb Państwa jako właściwy. W odwołaniu Gmina podniosła także wydanie decyzji w części orzekającej o wypłacie odszkodowania pomniejszonego o kwotę zwaloryzowaną bez podstawy prawnej, błędną interpretację art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz pominięcie treści art. 36 ustawy z dnia 22 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych.
Wojewoda [...] decyzją z [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ stwierdził, że przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2008 r. nie został sporządzony zgodnie z przepisem art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do ustalenia stanu nieruchomości przyjęto bowiem stan na dzień [...] grudnia 2008 r. (str. 5 i 6 operatu), która to data nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu stanu nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. Organ uznał, że błędne ustalenie mogło mieć znaczący wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, co oznacza, że operat ten nie może być przyjęty jako dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Odnosząc się do zarzutu odwołującego się wskazującego, iż odszkodowanie powinno zostać wypłacone przez Skarb Państwa, a nie Gminę Miasto P., powołującego się na treść art. 36 ust. 3 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda uznał, że Starosta P. prawidłowo orzekł o wypłacie odszkodowania przez obecnego właściciela tej nieruchomości - Gminę P. Zdaniem organu odwoławczego, w opisywanym postępowaniu nie występuje sytuacja podnoszona przez skarżącego, tj. stwierdzenia wady decyzji z dnia [...] stycznia 1979 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej podstawę do ubiegania się wnioskodawców o roszczenie. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a wobec niej nie toczyło się postępowanie dotyczące prawidłowości jej wydania, nie jest więc decyzją obarczoną wadą, na którą wskazywał skarżący.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. K. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ponieważ decyzja poprzez zakwestionowanie sposobu sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą wyliczenia odszkodowania, a zdaniem strony sporządzonego w sposób prawidłowy, narusza uprawnienie strony w postaci prawa do godnego i słusznego odszkodowania za utracona działkę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 130, co do warunku przyjęcia stanu nieruchomości przy ustaleniu odszkodowania na określony dzień - dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, w braku wyraźnego wskazania ustawowego nakazującego do odszkodowania o którym mowa w art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stosowanie rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pominięcie przepisów ogólnych kodeksu cywilnego, co do wyliczenia odszkodowania.
W ocenie skarżącej, błędne przyjęcie, że wskazanie na str. 5 operatu "stan nieruchomości" - [...] grudnia 2008 r. nie rzutuje w jakikolwiek sposób na wysokość wyliczonego przez rzeczoznawcę odszkodowania. Zdaniem skarżącej przy ustaleniu odszkodowania w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają raczej przepisy ogólne w tym art. 363 § 2 Kodeksu cywilnego, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko odpowiednio, w zakresie nie uregulowanym w Kodeksie, co dotyczy zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Nie ma więc podstaw do stosowania art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] wskazując na konieczność utrzymania w mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2008 r. wobec niestwierdzenia formalnych braków mogących stanowić podstawę do jej zakwestionowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej wymienione.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowiącym podstawę prawną decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione. Zgodzić się należy także z organem, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, ze względu na przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). W myśl bowiem art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez [...] podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. Przepis ten dalej stanowi, że skutki roszczeń, o których mowa w przepisie ust. 1 obciążają właściciela nieruchomości.
Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.
Z powyższych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygnięcie organu co do meritum ogranicza się do zwrotu nieruchomości albo odmowy zwrotu nieruchomości - w zależności od tego, czy zachodzą przesłanki wskazane w przepisach art. 137 tej ustawy. Rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie przybiera formę decyzji. W formie decyzji reguluje się także - w razie zwrotu nieruchomości - kwestie związane ze zwrotem odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz z rozliczeniami z tytułu zwrotu i terminach zwrotu.
W sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość została zajęta przez [...], a spełnione zostały przesłanki zwrotu, organ musi wziąć pod uwagę regulację szczególną wynikającą z art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, co oznacza w rezultacie, że nie może orzec o zwrocie nieruchomości. Z przepisu art. 24 cytowanej ustawy o [...] wynika, że w takiej sytuacji roszczenia podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej.
Organy uznały w rozpoznawanej sprawie, że dla zaspokojenia roszczeń byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, właściwy jest tryb administracyjnoprawny. Przyznanie organowi administracyjnemu uprawnień do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji może wynikać z różnych sformułowań. Nie jest konieczne, aby przepis używał określenia "decyzja". Używane sformułowania muszą wskazywać jednoznacznie na władczy charakter uprawnienia organu, który na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. wydaje wówczas decyzję (chyba że przepisy tego Kodeksu stanowią inaczej).
Zauważyć należy, że charakter tych określeń jest zasadniczo odmienny od tych w art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, który w ogóle nie wspomina o uprawnieniu organu do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest również regulacji, która pozwalałby organowi, w razie uznania za zasadne roszczeń o zwrot nieruchomości, na orzekanie o wypłacie odszkodowania lub o przyznaniu nieruchomości zamiennej. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do rozpatrywania i rozstrzygania sprawy z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych analogicznie do sprawy ustalania rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość.
Po pierwsze w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się wyraźna podstawa prawna do przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość albo w ramach odszkodowania – do przyznania nieruchomości zamiennej. Przepisy te przewidują także, wyraźną kompetencję starosty do działania w tych sprawach w formie decyzji. Natomiast w odniesieniu do regulacji art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych takiej podstawy prawnej do działania dla starosty nie ma. Nie może stanowić także takiej podstawy art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, na wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Brak jest również podstawy prawnej do wydania decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej, a także brak jest regulacji, która wskazywałaby, że decyzja o przyznaniu nieruchomości zamiennej stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Brak jest zatem tych przepisów, które pozwalałyby prowadzić organowi postępowanie administracyjne w razie zaistnienia sytuacji z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.
Powyższe oznacza, w ocenie sądu, że wypłata odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej, przewidziane w art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, są czynnościami cywilnoprawnymi, uregulowanymi w Kodeksie cywilnym. Są one zatem sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., które rozpoznawane są przez sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Przekazanie sprawy cywilnej do właściwości innych organów musi być wyraźne. W przepisach zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest takiego wyraźnego przekazania sprawy z art. 24 do właściwości starosty, czy innego organu administracji publicznej.
Również żaden inny przepis nie przekazuje wymienionej sprawy do właściwości starosty. Jest zaś ona sprawą o ustalenie odszkodowania lub przeniesienie własności nieruchomości zamiennej na rzecz wywłaszczonego, tj. sprawą ze stosunku cywilnoprawnego, a zatem - sprawą cywilną. Jest pewne podobieństwo uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, określonych w art. 24 tej ustawy, do uprawnień przewidzianych w art. 151 i art. 231 k.c. Dlatego w sprawie tej droga przed sądem powszechnym jest dopuszczalna. W ocenie Sądu, ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie są wystarczającą podstawą do wyłączenia drogi sądowej w tym zakresie.
W świetle powyższego uznać należy, że przepis przyznający organowi administracji publicznej tylko właściwość w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie jest wystarczającą podstawą do władczego rozstrzygania indywidualnych spraw wypłaty odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej na podstawie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Czym innym jest bowiem wyznaczenie organu właściwego do sprawy o zwrot nieruchomości i ustalenie przesłanek zwrotu nieruchomości, a czym innym realizacja roszczeń wywłaszczonego właściciela, których zaspokojenie obciąża właściciela nieruchomości. Nie jest zatem uzasadniony argument, że skoro sprawy o zwrot nieruchomości są rozstrzygane przez organy administracji, to w tym samym trybie należy rozstrzygać sprawy z art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jego niesłuszność wynika stąd, że to wnioskowanie nie może być traktowane jako wyraźne wyłączenie drogi sądu powszechnego w sprawie cywilnej (art. 2 § 3 k.p.c.).
Wynika stąd, że przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma takie znaczenie, że wskazuje podmiot - właściciela nieruchomości - którego obciążają skutki roszczeń o wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej oraz nakazuje podjęcie przez właściciela nieruchomości, na wniosek dawnego właściciela albo jego spadkobiercy, odpowiednich działań (materialnotechnicznych) o charakterze niewładczym. W szczególności polegają one na zaoferowaniu nieruchomości zamiennej dawnemu właścicielowi albo osiągnięciu porozumienia w sprawie ustalenia odszkodowania.
Zauważyć należy jednakże, że przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzega, żeby o przesłance zbędności nieruchomości na cele, dla których doszło do jej wywłaszczenia, orzekał organ administracji państwowej, tj. starosta. Jego ostateczna decyzja stanowić będzie więc dla właściciela nieruchomości i dla sądu przesłankę prejudycyjną.
Reasumując, zgłoszenie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która została zajęta pod [...] i zaistnienie przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obliguje starostę do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Podstawą prawną odmowy zwrotu nieruchomości będzie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Decyzja taka, z której wyraźnie wynika że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione, stanowić może następnie podstawę do domagania się od właściciela nieruchomości odszkodowania albo nieruchomości zamiennej. W razie zaś braku porozumienia między właścicielem nieruchomości a byłym jej właścicielem sprawa może być skierowana na drogę procesu cywilnego. A zatem podstawa prawna istnieje jedynie do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a nie do orzeczenia w drodze decyzji o przyznaniu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.
Mając powyższe na uwadze, należało uchylić kasacyjną decyzję organu drugiej instancji, bowiem rozważania organu co do nieprawidłowego operatu szacunkowego nie mają w sprawie znaczenia. Wojewoda [...] rozpoznając ponownie odwołanie weźmie pod uwagę stanowisko Sądu co do braku podstawy prawnej do orzekania na podstawie art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych o odszkodowaniu za nieruchomość wywłaszczoną, na której urządzony został [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.