Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1988 r., nr [...], w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej w dniu wywłaszczenia własność J.D. (pkt 2 decyzji).
Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Naczelnik Gminy w [...] decyzją z [...] maja 1988 r., nr [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 29 kwietnia 1985 r.", orzekł m.in. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, pod urządzenie drogi gminnej nr [...] we wsi S. "[...]", nieruchomości położonych w S., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiących w dniu wywłaszczenia własność J. D. Pismem z [...] maja 2016 r. J. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1988 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w S., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu wniosku J. D. zarzucił przedmiotowej decyzji rażące naruszenie art. 51 oraz art. 56 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Pismem z [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało ww. wniosek według właściwości Wojewodzie [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., [...], działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 1988 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt 2 decyzji).
J. D. wniósł odwołanie od ww. decyzji z [...] sierpnia 2017 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1988 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt 2 decyzji).
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. D., utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r., w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1988 r., orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej w dniu wywłaszczenia własność J. D. (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ograniczył badanie ww. decyzji z [...] sierpnia 2017 r. do zaskarżonej części. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a zatem zaskarżoną decyzję należało ocenić w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania.
Minister wskazał, iż z treści decyzji z [...] maja 1988 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod urządzenie drogi gminnej nr [...] we wsi S. "[...]", co niewątpliwie mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej. Jednocześnie niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia potwierdzona została decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1987 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla budowy całości drogi gminnej S-K wraz z projektem technicznym na budowę drogi gminnej.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się szkic polowy pomiaru wyznaczony według projektu drogi z [...] października 1987 r., włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], wyznaczający przebieg projektowanej drogi. W przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 50 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.
Minister zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji z [...] maja 1988 r. wynika, iż w przedmiotowej sprawie organ wystąpił do właściciela przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na rzecz Państwa, jednakże staranie te nie przyniosły rezultatu. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy oferta z [...] stycznia 1988 r., znak: [...], skierowana do J. D., wskazująca na próby nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy bądź zaoferowania nieruchomości zamiennej. Ponadto ww. pismo zawierało pouczenie, że w przypadku nieudzielenia odpowiedzi, w terminie 14 dni od daty otrzymania oferty, nastąpi wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie spełniony został wymóg wskazany w art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Decyzja z [...] maja 1988 r. została również wydana przez organ właściwy w sprawie.
Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż zawiadomieniem z [...] stycznia 1988r., znak: [...], Naczelnik Gminy w [...] poinformował strony, w tym J. D., o wszczęciu w dniu [...] stycznia 1998 r. postępowania w sprawie wywłaszczenia m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha. Następnie pismem z [...] lutego 1988r., znak: [...], organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczonej na dzień [...] lutego 1988 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Rozprawa odbyła się w dniu wskazanym w ww. zawiadomieniu, tj. w dniu [...] lutego 1988 r. Zgodnie z załączonym do akt sprawy protokołem z rozprawy, rokowania w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie dały pozytywnych rezultatów dlatego zaistniała konieczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i przeprowadzenia rozprawy. Na rozprawę nie stawił się wezwany J. D. Pomimo braku w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. pism z [...] stycznia 1988 r. oraz z [...] lutego 1988 r. należy wskazać, iż niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.
Z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że na rozprawę stawił się m.in. S. N. - właściciel jednej z nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, zatem można stwierdzić, iż strony postępowania zostały w sposób prawidłowy powiadomione o terminie i miejscu rozprawy. Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji nie znalazł podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 51 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Jednocześnie kontrolowana decyzja zawiera wszystkie elementy, zatem wypełnia wymagania zawarte w art. 56 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1985 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł J. D., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego i przesłuchania świadka, wskutek czego nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinna być oparte rozstrzygnięcie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
A zatem nie jest dopuszczalne uznanie zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA).
W świetle powyższych rozważań skarga nie jest zasadna.
Sąd podziela stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1988 r. znak [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha nie zawiera wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 kpa.
Podstawę prawną ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowiły przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu na datę wydawania aktu administracyjnego.
Skarżący wywodził, łącząc z tym naruszeniem wady nieważności, że w wydanej decyzji wywłaszczeniowej nie wskazano na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, nie wskazano uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz nie przeprowadzono rozprawy. W jego ocenie stanowiło to o rażącym naruszeniu prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 pkt 3 i 6 oraz art. 51 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
W kontekście powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. organem właściwym w przedmiocie orzekania co do wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania był terenowy organ administracji państwowej. W dacie wydania kwestionowanej decyzji terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości ogólnej, który wykonywał równocześnie kompetencje terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego właściwego w zakresie wywłaszczania nieruchomości [art. 125 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.) oraz art. 3 w zw. z 51 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości] na danym terenie był Naczelnik Gminy w [...]. Nie został zatem naruszony art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.
Prawidłowo również organ ustalił, że wywłaszczenie spornej działki odbyło się z zachowaniem warunków wynikających z Rozdziału 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niewątpliwie działka nr [...] była niezbędna, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, na cele użyteczności publicznej. Decyzją z [...] września 1987 r. znak [...] Naczelnik Gminy w [...] ustalił bowiem lokalizację drogi gminnej S-K przez wieś S. Działka nr [...] znajdowała się w planowanym pasie drogowym drogi gminnej nr [...] we wsi S. Niezasadny jest zarzut skarżącego naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wniosek o wywłaszczenie złożył Urząd Gminy w [...]. Wnioskodawca, wobec innych dokumentów znajdujących się w sprawie, nie budził wątpliwości, a niewymienienie go w decyzji wywłaszczeniowej, aczkolwiek wadliwe, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Z akt sprawy wynika, że przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie były prowadzone przez przedstawicieli Urzędu Gminy w [...] rokowania z właścicielem nieruchomości. W ofercie z [...] stycznia 1988 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości na rzecz Państwa skierowanej do J. D. proponowano skarżącemu zawarcie dobrowolnej umowy nabycia nieruchomości lub grunt zamienny. Skarżący nie wyraził zgody na zbycie spornego gruntu na podstawie umowy sprzedaży. Został zatem wyczerpany tryb nabycia gruntów, o którym mowa w art. 53 ustawy.
Prawidłowe są również ustalenia organu II instancji, wskazujące na to, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana po przeprowadzeniu rozprawy jak tego wymagał art. 51 ust. 1 ustawy. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie kierowane m.in. do J. D. o terminie przeprowadzonej rozprawy, jak również protokół z jej przeprowadzenia. Zgodzić się należy z organem, że brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy nie świadczy o niezachowaniu trybu określonego w art. 51 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z protokołu rozprawy wynika, że stawiły się na nią osoby zainteresowane, również mieszkańcy wsi S., w tym sołtys tej wsi.
Nie sposób przyjąć, by w tak istotnej dla społeczności sprawie o terminie rozprawy w małej społeczności nie wiedziały wszystkie osoby "zagrożone" wywłaszczeniem, w tym również J. D. Rację ma również organ II instancji, że decyzja wywłaszczeniowa spełnia wymogi z art. 56 ust. 1 ustawy. Naczelnik Gminy w [...] ustalił przedmiot wywłaszczenia, jego położenie i obszar – nieruchomość oznaczoną według ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W S. Decyzja wywłaszczeniowa zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Przepis ten określał jakie elementy powinna zawierać decyzja. Dotyczyło to ustalenia przedmiotu wywłaszczenia, położenia, obszaru nieruchomości, osoby właściciela według zasad obowiązujących przy dokonywaniu wpisów do księgi wieczystej oraz oznaczenie istniejącej księgi wieczystej, a w razie braku księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, wskazanie osoby posiadacza samoistnego według aktualnego stanu posiadania.
Przepis ten ma charakter procesowy. W aspekcie nieważnościowym, o czym była mowa wyżej, stwierdzenie nieważności decyzji byłoby możliwe gdyby naruszenie przepisów proceduralnych było rażące i pozostawałoby w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie z powodów.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DZ. U. z 2019, poz. 2325) orzekł, jak w sentencji wyroku