Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją KOC/1747/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania A. K. (dalej jako skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Panią T. K.. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują tub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowania w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Jednocześnie SKO przyjęło, że T. K. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 marca 2021 r. wydanym na okres do dnia 5 marca 2023 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 26 stycznia 2017 r. a także że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazano także, że Pani T. K., orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 4 września 2017 r. uznana została za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, a daty powstania tej niezdolności nie można ustalić, oraz że wymaga opieki i pomocy osoby drugiej w wykonywaniu czynności życiowych, a przy tym stwierdzone naruszenie sprawności organizmu powoduje niezdolność do samodzielnej egzystencji na trwałe.
Wg SKO w sprawie nie jest sporne, że osoba wymagająca opieki spełnia przesłankę pozytywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a skarżąca (jako córka) pozostaje w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, jednak jak podano jej matka T. K. samodzielnie spożywa posiłki i korzysta z toalety, ogląda telewizję, czyta książki oraz pozostaje w dobrym kontakcie z otoczeniem. Zakres codziennej pomocy skarżącej (pomoc w ubieraniu się, przygotowanie posiłków, dawkowanie leków, robienie masażu, sprzątanie mieszkania, pranie oraz robienie zakupów, pomiar ciśnienia tętniczego krwi oraz umawianie wizyt lekarza) wg SKO nie zmusza skarżącej do rezygnacji z pracy bo uprawniona T. K. "w razie potrzeby, pozostaje także pod opieką czynnego zawodowo zięcia i wnuków, z których jeden jest pełnoletni, pracujący". Powyższe wg organu wskazuje, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny niż sprawowanie opieki nad matką.
Jednocześnie organ podał, że skarżąca wspiera swoją matkę w codziennym funkcjonowaniu, ale skoro matka nie jest osobą leżącą to nie wymaga całodobowego wsparcia, a po mieszkaniu porusza się samodzielnie.
Związane z opieką nad matką czynności skarżącej rozpatrywane kompleksowo zdaniem SKO nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiającą podjęcie jakiejkolwiek pracy gdyż zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką - w świetle zasad doświadczenia życiowego - jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Wg SKO przedmiotowe świadczenie nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem osoby bliskiej, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Wreszcie SKO podniosło, skarżąca "A. K. wraz ze swoją rodziną zamieszkuje wspólnie z matką, dlatego czynności takie jak: sprzątanie mieszkania, przygotowywanie posiłków czy robienie zakupów są powtarzalnymi czynnościami dnia codziennego niemal każdej rodziny i z pewnością konieczność ich wykonywania nie wynika wyłącznie z potrzeby sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Jest to bowiem realizacja podstawowych potrzeb każdego człowieka, bez względu na stan jego zdrowia. Z pewnością zatem córka sprząta wspólne mieszkanie, przygotowuje i podaje posiłki oraz robi zakupy nie tylko z racji opieki nad matką, ale również by zaspokoić w tym zakresie potrzeby własne oraz pozostałych zamieszkujących wspólnie członków rodziny. (...) Wskazana przez skarżącą pomoc przy myciu głowy, pleców i nóg nie tylko może być przez nią realizowana rano względnie wieczorem, a więc przed udaniem się do pracy czy po powrocie do domu, ale nadto nie powinna trwać dłużej niż kilkadziesiąt minut dziennie, a zatem także i te czynności z pewnością nie mogą wykluczać skarżącej z podjęcia zatrudnienia w pozostałym czasie dnia." Jak podał organ, okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstaw do przyjęcia, że rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej przez A. K. pozostawało w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Skutkiem powyższego winno być stwierdzenie braku podstaw dla przyznania wnioskowanego świadczenia.
W skardze do tut. Sądu skarżąca zarzuciła SKO:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 maja 2023 r, nr KOC/1747/Sr/23 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z 21 lutego 2023 r w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie.
Sąd zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023r., poz 390, dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawną matką, SKO twierdzi jednak, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad matką a ponadto, że opieka nie ma charakteru stałego i długotrwałego.
W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zasadnie SKO przyjęło, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, uznaje się, że brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184).
W realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione było więc przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u matki skarżącej po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Weryfikacyjne stanowisko Kolegium zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę.
W zaskarżonej decyzji SKO wskazało jednak na brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na wspólne zamieszkiwanie i pokrywanie się obowiązków domowych i opieki nad matką z życiem rodzinnym skarżącej. Stanowiska tego Sąd w tym składzie nie podziela.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, i co do zasady powinna to być okoliczność obiektywna. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wbrew twierdzeniom organu, jego zadaniem nie jest wykazanie czy osoba wnioskująca o sporne świadczenie prowadząc dotychczasowy sposób życia może nadal funkcjonować sprawując opiekę nad osobą najbliższą bez osiągania jakichkolwiek dochodów czy też wykazanie, że skoro dotychczas konieczna opieka była sprawowana bez pobierania przysługującego z tego tytułu świadczenia, to oznacza, że świadczenie nie przysługuje. Podobnie, nie jest zadaniem organu dowodzenie, że skarżąca może pogodzić pracę zawodową z opieką nad matką, gdyż zakres koniecznej opieki na powyższe pozwala.
Kwestię niepełnosprawności definiuje art. 3 pkt 21 ustawy. Stanowi on, że znaczny stopień niepełnosprawności oznacza:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przywołany wyżej przepis odsyła do definicji określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 573), zwanej dalej ustawą o rehabilitacji.
W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji określono, iż do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W ust. 2 § 29 powołanego wyżej rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono więc m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych.
W konsekwencji, w świetle art. 17 ust. 1 ustawy w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim (znacznym) zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy negacji wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności jedynie właściwego w tym zakresie organu (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu, zarówno organy, jak i Sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej, co w istocie miało miejsce - poprzez zanegowanie przez SKO konieczności sprawowania stałej opieki przy jednoczesnym ustaleniu jej sprawowania.
Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. zob. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21 oraz z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawodawca jasno określił podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak jednoznacznie stanowi art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca (...) rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten nie określa innych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności zadaniem SKO nie jest więc badanie czy wnioskodawca może godzić pełną opiekę nad osobą najbliższą i pracować zawodowo w pełnym bądź częściowym wymiarze bądź sprawować opiekę nad osobą najbliższą bez pobierania stosownego świadczenia z tego tytułu. Rezygnacja z zatrudnienia jest tak samo traktowana przez ustawodawcę jak niepodejmowanie zatrudnienia - w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotna jest obiektywnie zaistniała konieczność sprawowania opieki, a ta wynika z orzeczenie o niepełnosprawności.
Przywołany wyżej przepis ustawy nie wyznacza też ram czasowych dotyczących podejmowania bądź niepodejmowania aktywności zawodowej czy też rezygnacji z aktywności, a tym bardziej charakteru aktywności zawodowej i kryterium dochodowego.
Skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej matka legitymowała się już orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem na konieczność stałej opieki a przy tym skarżąca sprawuje obecnie opiekę, której zakres w jej ocenie nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia – to w sprawie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską.
Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 79 a kpa w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy (w zw. z art. 135 ppsa). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 2 ppsa.