Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] potwierdzającą S. S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], powiat [...], dawne województwo [...], w udziale [...]części (pkt 1) oraz odmawiającą S. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. przedmiotowej nieruchomości w udziale [...] części, wynikającym ze wskazania S. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty, dokonanego przez J. R. (pkt 6).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. S. S. wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej jego prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. opisanej nieruchomości. Następcami prawnymi M. S. są: J. S., K.R., S. S., J. R., W. S. Przy czym oświadczeniem z dnia [...] września 2012 r. J. R. wskazała S. S. jako osobę uprawnioną do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. potwierdził S. S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w udziale [...] części oraz odmówił S. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. nieruchomości, w udziale [...] części, wynikającym ze wskazania S. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty, dokonanego przez J. R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że J. R. nie wystąpiła w ustawowym terminie z wnioskiem o rekompensatę, a więc nie mogła skutecznie przekazać prawa do rekompensaty w wysokości swoich udziałów poprzez wskazanie S. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty.
Zdaniem organu wojewódzkiego wobec niezainicjowania postępowania przez J. R., zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 1090), nie mogła ona po dacie 31 grudnia 2008 r. skutecznie scedować swojego prawa do rekompensaty na S. S. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, S. S. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędne zastosowanie. Strona wniosła o zmianę decyzji poprzez przyznanie prawa do rekompensaty także na rzecz J. R. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione.
W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy i wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że S. S. przysługiwało prawo do rekompensaty, bowiem spełnił wymogi określone w art. 2 i art. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie udziałów w prawie do rekompensaty oraz ocena skuteczności dołączonego do akt sprawy oświadczenia J. R. z dnia [...] września 2012 r. o wskazaniu S. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty.
W ocenie Ministra oświadczenie J. R. z dnia [...] września 2012 r. o wskazaniu S. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie nie wywołuje skutków prawnych, ze względu na złożenie go z uchybieniem terminu wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy. Osoba, która nie wystąpiła w wyznaczonym terminie we własnym imieniu (czy to osobiście, czy też przez pełnomocnika) z wnioskiem o rekompensatę, uchybiła terminowi prawa materialnego, co skutkuje tym, że z upływem wskazanego terminu, tj. po dniu 31 grudnia 2008 r. traci możliwość potwierdzenia prawa na swoją rzecz - a taka sytuacja ma miejsce w przypadku J. R., która złożyła jedynie w dniu [...] września 2012 r. oświadczenie o wskazaniu S. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez M. S. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Termin ten jest bowiem terminem prawa materialnego i z jego upływem wygasają możliwości zgłaszania roszczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego.
Jeżeli więc tego prawa J. R. nie posiada, nie może tym samym po upływie tego terminu przekazać uprawnienia na rzecz innej osoby, chociażby osoba ta w terminie wystąpiła z wnioskiem o rekompensatę, bowiem nie można przekazać praw, których się już nie posiada. Przy czym złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych spadkobierców. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania prawa do rekompensaty wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego wszczynane jest jedynie na wniosek uprawnionej osoby i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień.
Każdy zatem spadkobierca po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali spadkobiercy. Ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ustawy ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców. Ponadto Minister zauważył, że z przepisu art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) wynikało, iż w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia do zaliczenia (obecnie prawo do rekompensaty) przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione, tj. w przypadku złożenia wniosku wyłącznie w imieniu własnym przez jednego spadkobiercę, obowiązkiem organu było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu pozostałym spadkobiercom właściciela pozostawionego mienia.
Również przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39, ze zm.), zawierał regulację tożsamą do przepisu art. 81 ust. 4 ww. ustawy. Jednakże w obecnie obowiązującej regulacji prawnej brak analogicznego przepisu, który dawałby podstawę do takiego twierdzenia.
Minister podkreślił, że każdy ze spadkobierców winien złożyć samodzielnie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Czym innym jest bowiem pojęcie osoby uprawnionej do rekompensaty, a czym innym osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub niektórym z nich wskazanym przez pozostałych spadkobierców, natomiast prawo to może zostać potwierdzone przez właściwego wojewodę jedynie w stosunku do tych spadkobierców, którzy złożyli wnioski o potwierdzenie tego prawa w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Zdaniem Ministra z akt niniejszej sprawy nie wynika, by J. R. złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jak również by S. S., składając wniosek w dniu [...] grudnia 2008 r., działał również w imieniu J. R. i na jej rzecz. Powyższy wniosek został podpisany wyłącznie przez S. S., a z jego treści w żaden sposób nie da się odczytać woli występowania również w imieniu innych osób.
Reasumując, Minister Skarbu Państwa podniósł, że wskazanie dokonane przez J. R. z dnia [...] września 2012 r. nie mogło wywrzeć żadnych skutków prawnych, gdyż nie wystąpiła ona w terminie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a zatem z upływem ustawowego terminu, tj. dnia 31 grudnia 2008 r. utraciła możliwość dysponowania prawem do rekompensaty, w tym również dokonania wskazania w trybie art. 3 ust 2 omawianej ustawy.
Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2016 r., w części dotyczącej odmowy przyznania S. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w udziale [...] części wynikającym ze wskazania S. S. jako osoby uprawnionej do rekompensaty dokonanego przez J. R., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi w zakwestionowanej części decyzji naruszenie przepisów art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności skarżący odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11 oraz z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/12) oraz treści orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to wyroki w ocenie skarżącego dowodzą, że argumentacja organów orzekających w przedmiotowej sprawie w zaskarżonej części jest nieprawidłowa. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie w zaskarżonej części decyzji Ministra Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 3 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 1090, ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej (art. 3 ust. 2). Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty (art. 5 ust. 1 i 2).
Z treści art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określającego termin złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty do dnia 31 grudnia 2008 r., rzeczywiście nie wynika, że oświadczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2 tej ustawy, wskazujące osobę uprawnioną do rekompensaty powinno zostać złożone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., złożone zaś po tym terminie jest bezskuteczne. Przepis ten wskazuje termin, w którym wniosek musi złożyć były właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami jego spadkobieraca. Niedochowanie tego terminu skutkuje niewątpliwie wygaśnięciem uprawnienia do otrzymania przedmiotowej rekompensaty. Jeżeli wniosek o rekompensatę, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła osoba, która we wniosku nie powoływała się w zakresie swoich uprawnień na fakt jej wskazania przez innych uprawnionych, ewentualne jej wskazanie jako osoby uprawnionej po dniu 31 grudnia 2008 r. jest możliwe jedynie, jeśli osoba wskazująca zachowała po tej dacie przysługujące jej uprawnie do uzyskania rekompensaty poprzez wcześniejsze złożenie przedmiotowego wniosku w ustawowym terminie.
Reasumując, Sąd orzekający stoi na stanowisku, że osoba uprawniona do otrzymania rekompensaty może skutecznie złożyć oświadczenie o wskazaniu innej osoby uprawnionej do otrzymania rekompensaty przed zakończeniem postępowania administracyjnego pod warunkiem posiadania uprawnienia do uzyskania rekompensaty w dniu złożenia takiego oświadczenia.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że skoro skarżący złożył wniosek wyłącznie we własnym imieniu i nie powołując się na okoliczność wskazania go przez inną uprawnioną do otrzymania rekompensaty osobę, a J. R. nie złożyła w ogóle wniosku, to jej uprawnienie do uzyskania rekompensaty wygasło z dniem 31 grudnia 2008 r., zatem po tej dacie nie mogła go już przekazać skarżącemu. Nikt bowiem nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada (Nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet).
Wyjaśnić również należy, że powołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostały w odmiennych od obecnego stanach faktycznych. Ich rozstrzygnięcia oraz wybrane tezy z uzasadnień nie mogą zatem być w sposób bezkrytyczny, niejako "automatycznie" przeniesione na stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie. W sprawach, w których zapadły powołane orzeczenia, wskazana osoba uprawniona do rekompensaty, składając wniosek (samodzielnie lub przez pełnomocnika) w ustawowym terminie, nie działała wyłącznie we własnym imieniu, lecz także w imieniu pozostałych spadkobierców, którzy następnie składali w formie przewidzianej ustawą oświadczenie o jej wskazaniu jako osoby uprawnionej. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. W złożonej skardze skarżący potwierdził, że złożył w terminie wniosek o rekompensatę jedynie we własnym imieniu, we wniosku nie powoływał się na okoliczność, że został wskazany jako osoba uprawniona przez inną osobę, a J. R. spóźniła się ze złożeniem takiego wniosku i dlatego dokonała w 2012 r. wskazania na jego rzecz (cytat ze skargi: "Osoba, która spóźniła się ze złożeniem wniosku (J. R.) przekazała swoje uprawnienie do rekompensaty spadkobiercy (S. S.), który złożył wniosek w terminie...").
Instytucja wskazania osoby uprawnionej przez inną osobę nie może być, w ocenie Sądu, wykorzystywana w celu zniwelowania negatywnych skutków niezłożenia przez osobę uprawnioną w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.