Uzasadnienie
Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] października 2010 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. i Z. małż. R. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z [...] czerwca 2010 r. nr [...].
Postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Prezydent Miasta P. decyzją z [...] grudnia 1977 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu trzech nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] nr [...], nr [...] i nr [...]. Odwołanie od tej decyzji, w części odnoszącej się do nieruchomości położonej przy ul. [...], wnieśli następcy prawni jej współwłaścicieli. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1978 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei decyzją z [...] grudnia 1993 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzekł o stwierdzeniu nieważności powyższych decyzji.
Wobec wątpliwości co do zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Prezydent Miasta P. – pismem z [...] marca 2010 r. - wystąpił do organu nadzoru o wyjaśnienie czy decyzja z [...] grudnia 1993 r. obejmowała swą oceną wywłaszczenie nieruchomości położonych przy ul. [...],[...] i [...], czy tylko nieruchomość położoną przy ul. [...].
Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że ww. decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1978 r. w całości oraz nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1977 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. [...].
Pismem z [...] lipca 2010 r. J. i Z. R. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem, kwestionując stanowisko Ministra, iż przedmiotem decyzji nadzorczej z [...] grudnia 1993 r. była wyłącznie ta część decyzji wywłaszczeniowej, która odnosiła się do nieruchomości przy ul. [...].
Postanowieniem z [...] października 2010 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Organ podkreślił, że w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] grudnia 1993 r. J. i Z. R. nie występowali jako strona, nie byli też ujęci jako strona w postanowieniu z [...] czerwca 2010 r. W dalszej kolejności, odwołując się do poglądów judykatury, Minister wyjaśnił, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania, z tym, że termin do jego wniesienia liczy się dla niej od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu.
W niniejszej sprawie zaś postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r. doręczono wyłącznie Prezydentowi Miasta P. – co nastąpiło 15 czerwca 2010 r. Zatem siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym postanowieniem upłynął 23 czerwca 2010 r. Tymczasem wniosek taki J. i Z. R. złożyli w Urzędzie Pocztowym P. dopiero 7 lipca 2010 r. Tym samym, zdaniem Ministra Infrastruktury, należało w przedmiotowej sprawie stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia.
Na powyższe postanowienie J. R. i Z. R., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jego uchylenia jak też uchylenia poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r., a także stwierdzenie, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] grudnia 1993 r. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1978 r. w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania, wskazując na nieprawidłowości i uchybienia, których – ich zdaniem – dopuściły się organy administracji publicznej. Zaznaczyli, że od postanowienia z [...] czerwca 2010 r. nie mogli odwołać się w terminie, albowiem nie zostali oni uwzględnieni w rozdzielniku tego rozstrzygnięcia i nie zostali uznani za stronę. Powyższe postanowienie zostało im doręczone dopiero po interwencji posła, do którego zwrócili się o pomoc. Wskazywali przy tym, że od ponad 20 lat czynią starania o odzyskanie ½ części nieruchomości położonej przy ul. [...] odebranej im na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 1993 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2391/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, oceniając, że obowiązkiem Ministra było stwierdzenie niedopuszczalności przedmiotowego wniosku, a nie uchybienia terminu do jego wniesienia, gdyż to mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby Z. i J. R. byli stronami postępowania prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury, otrzymali postanowienie z [...] czerwca 2010 r. i nie zachowali terminu do złożenia ww. wniosku.
Niezgadzając się z powyższym wyrokiem Minister Infrastruktury wywiódł od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w następstwie rozpoznanie której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2107/11 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle rozważań dotyczących istoty "rażącego naruszenia prawa", nie można uznać, aby w sytuacji, gdy organ stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione po terminie, zamiast niedopuszczalności odwołania można mówić o rażącym naruszaniu art. 134 k.p.a. Ocenił jednocześnie, iż w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o tym, że zastosowano ww. przepis wbrew jego jednoznacznemu brzmieniu, ponieważ określa on podobne instytucje prawne o takim samym skutku dla strony. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został również użyty w sposób sprzeczny z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, ponieważ jego cel, jakim jest uniemożliwienie rozpatrzenia środka odwoławczego wniesionego nieskutecznie, został zrealizowany.
Sąd kasacyjny podniósł także, iż w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w momencie składania środka odwoławczego przez Z. R. i J. R., postanowienie Ministra Infrastruktury było już ostateczne. Wniesienie zaś odwołania w takiej sytuacji było czynnością bezskuteczną, a organ zobligowany był uznać, że nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestią wtórną jest natomiast badanie czy faktycznie odwołanie to wniósł podmiot, który powinien mieć przymiot strony w danym postępowaniu, mogłoby to bowiem nastąpić w sytuacji dochowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania.
Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje
zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę sąd nie jest natomiast związany zarzutami skargi, wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże związany jest zawsze granicami sprawy, wyznaczonymi treścią zakwestionowanego aktu, co wynika z art. 134 § 1 powołanej ustawy. Oznacza to, że nie podlegają ocenie sądu w ramach rozpoznawanej skargi akty i czynności organu, które poza te granice wykraczają.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] października 2010 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez J. i Z. małż. R. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to, o charakterze wyłącznie formalnym, wyznaczyło granice sprawy podlegającej kontroli sądowej. W związku z powyższym, jak już zasygnalizowano na wstępie, nie mogły podlegać ocenie sądu ani postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r., wyjaśniające treść decyzji nadzorczej z [...] grudnia 1993 r., ani inne działania organów administracji publicznej związane z rozpoznawaniem zgłaszanych przez skarżących roszczeń do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], do których to działań w znacznej części nawiązują małżonkowie R. w swojej skardze.
Dokonując natomiast oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie naruszył prawa i prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a.
Ww. przepis stanowi w zdaniu pierwszym, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Znajduje zastosowanie do środków odwoławczych wnoszonych od postanowień na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z odpowiedniego stosowania tych przepisów wynika również sposób zaskarżania w administracyjnym toku instancji postanowień (na które służy zażalenie) wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, polegający na wniesieniu, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Z tym że termin, w jakim ten wniosek należy złożyć, stosownie do art. 141 § 2 k.p.a., wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie.
Termin ten ma charakter zawity i z jego istoty wynika, że nie może być on przedłużony. Zatem warunkiem skuteczności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest realizacja tej czynności procesowej w ustawowym terminie. Rozpatrzenie zaś przez organ środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi kwalifikowaną wadę prawną określona w art. 156 § pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia ostatecznego - postanowienia, a wiec takiego, które korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA z 25.08.2009 r. sygn. akt V SA/Wa 306/09 Lex nr 556804).
W sytuacji zatem stwierdzenia uchybienia terminu do jej dokonania organ zobligowany jest do wydania postanowienia o treści wynikającej z art. 134 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie zależy bowiem od uznania organu, a samo uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Jak trafnie przy tym zauważył Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a co potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2107/11, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, ugruntowane jest stanowisko, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, liczy się od dnia doręczenia decyzji (tu postanowienia) stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia środka odwoławczego, może ona skutecznie bronić się przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika bezspornie, że postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2010 r. nie było doręczane skarżącym, a jedynym jego adresatem był Prezydent Miasta P., któremu doręczono je 15 czerwca 2010 r. (vide: znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru tego postanowienia). Ostateczny termin, w jakim mogły złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podmioty nieuznane przez organ za strony (powołujące się na własny interes prawny), upłynął zatem - analogicznie jak Prezydentowi Miasta P. - w dniu 22 czerwca 2010 r. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nadali w urzędzie pocztowym dopiero 7 lipca 2010 r., co potwierdza data stempla pocztowego umieszczona na kopercie, w której był on przesłany. W takiej zaś sytuacji wniesienie powyższego środka, jak ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 23 kwietnia 2013 r. było czynnością bezskuteczną, a organ zobligowany był uznać, że nastąpiło uchybienie terminu do jego wniesienia - co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie kwestionują faktu złożenia środka odwoławczego z uchybieniem terminu, wskazując jedynie na przyczyny jakie to uchybienie spowodowały – nieuznanie ich za strony i brak doręczenie im postanowienia z [...] czerwca 2010 r. Te okoliczności jednak nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, którego istotą było stwierdzenie samego faktu uchybienia terminu. Przyczyny jakie spowodowały jego uchybienia podlegają jedynie ocenie w przypadku złożenia przez stronę wniosku o jego przywrócenie, a w konsekwencji mają znaczenie przy ocenie legalności wydanego w przedmiocie takiego wniosku postanowienia organu.
Zauważyć jednak należy, że możliwość skorzystania z przewidzianej w art. 58 k.p.a. instytucji przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego służy wyłącznie stronie, której organ doręczył zaskarżalne rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z 14.12.2007 r. sygn. akt II OSK 1759/06 Lex nr 425313, z 12.07.2012 r. sygn. akt. II OSK 739/11, dostępne w bazie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest więc ona dostępna skarżącym, którym kwestionowanego w toku instancji postanowienia nie doręczono.
Skoro zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. R. i J. R. złożyli po upływie przewidzianego dla tej czynności ustawowego terminu, a nie przysługiwał im wniosek o jego przywrócenie (i o co nie wnosili), to rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury - wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. - odpowiada prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.