Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku J. W. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymał w mocy swoją decyzję orzekającą o odmowie nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 2 sierpnia 2000 r. skarżący zwrócił się do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z wnioskiem o nadanie mu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa nieruchomościami w trybie art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją [...] listopada 2001 r., nr [...] odmówił nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2003 r. po rozpatrzeniu skargi skarżącego, uchylił powołaną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję, wskazując że zostały one wydane z naruszeniem art. 10 Kpa.
Ponownie rozpatrując sprawę w dniu [...] października 2006 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), rozpatrzyła wniosek skarżącego o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w trybie art. 232 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Minister Budownictwa, na podstawie wyników postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przeprowadzonego w dniu [...] października 2006 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] odmówił nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, przeprowadziła w dniu [...] maja 2007 r. postępowanie kwalifikacyjne w trakcie, którego rozpatrzyła jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie opiniując negatywnie.
Ustalenia Komisji zawiera protokół z dnia [...] maja 2007 r., w którym stwierdzono, że kandydat nie udokumentował wykonywania działalności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przed dniem 1 stycznia 1998 r., w okresie dłuższym niż 5 lat, w szczególności:
W okresie od [...] czerwca 1990 r. do [...] kwietnia 1993 r. kandydat nie udokumentował żadnej czynności pośrednictwa, czy to w postaci jakiejkolwiek umowy z osobami trzecimi o dokonywanie czynności pośrednictwa, czy to w postaci jakiegokolwiek rachunku potwierdzającego zapłatę za te czynności. Ponadto zgodnie z oświadczeniem kandydata J. W. czynności wykonywane przez J. W. w spółdzielni "[...]" miały charakter czynności nadzoru i kontroli, co wynika z opisu przedstawionego przez kandydata: "uczestniczyłem na zlecenie Rady w czynnościach przygotowawczych Zarządu Spółdzielni zmierzających do nabycia nowych terenów inwestycyjnych oraz w czynnościach przygotowawczych spółdzielni do zbycia jej nieruchomości". Z powyższego wynika, że te udokumentowane czynności nie były samodzielnymi czynnościami kandydata, a czynnościami zarządu, które J. W. jako sekretarz Rady Nadzorczej kontrolował i nadzorował. Przy czym czynności zarządu nie były czynnościami pośrednictwa;
Okres pracy J. W. w Z. "[...]" W. od [...] października 1992 r. do [...] kwietnia 1993 r. nie można uznać jako działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, bowiem w okresie tym kandydat wykonywał czynności "przygotowawcze związane z obrotem nieruchomościami zakładu dla jego restrukturyzacji";
3) Okres pracy J. W. od [...] maja 1993 r. do [...] grudnia 1997 r. nie może być zaliczony do działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Kandydat nie udokumentował żadnej czynności pośrednictwa, ponadto nie załączył jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego istnienie stosunku pośrednictwa w konkretnych sprawach z osobami trzecimi (brak jest umów pośrednictwa czy też potwierdzenia otrzymywania wynagrodzenia za czynności pośrednictwa).
Na podstawie aktów notarialnych można ustalić następujące wnioski:
z aktu notarialnego z dnia 1 czerwca 1999 r. - sprzedaż własnościowego prawa do domu jednorodzinnego wynika relacja ze spółdzielnią, zapewnienie co do przyjęcia w poczet członków spółdzielni nabywcy;
z aktu notarialnego z dnia 25 czerwca 1996 r. z 8 wynikają relacje ze spółdzielni uzależnienie skuteczności aktu od przyjęcia w poczet członków spółdzielni nabywcy;
z aktu notarialnego z dnia 22 kwietnia 1995 r. - z 4 wynikają relacje ze spółdzielnią - uzależnienie skuteczności aktu od przyjęcia w poczet członków spółdzielni mieszkaniowej;
Powyższe akty notarialne jednoznacznie wskazują o roli spółdzielni i Prezesa jako członka Zarządu wynikającego z realizacji przepisu z art. 230 Prawa spółdzielczego.
Kandydat do wniosku załączył akty notarialne, których treść jest jedynie dowodem zawarcia konkretnych umów sprzedaży, bez wykazania ich związku z dokonywaniem czynności pośrednictwa. Załączony wykaz nieruchomości z 1993 r. jest tylko dowodem, że w spółdzielni występował obrót nieruchomościami lub spółdzielczymi prawami jednak bez materialnych dowodów, że były to transakcje związane z czynnościami pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywanymi przez kandydata. Przedstawione przez J. W. akty notarialne sprzedaży nieruchomości nie są dowodem na wykonywanie przez kandydata czynności pośrednictwa, a jedynie dowodem zawarcia konkretnych umów sprzedaży.
Wobec powyższego Komisja ustaliła, że nie można przyjąć twierdzenia kandydata o pośredniczeniu w obrocie nieruchomościami bez wskazania zawarcia jakiejkolwiek umowy pośrednictwa co do załączonych umów sprzedaży.
Mając powyższe na uwadze Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że kandydat udokumentował wykonywania działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przed dniem 1 stycznia 1998 r. przez okres dłuższy niż 5 lat w związku z powyższym brak jest podstaw do zwolnienia kandydata z obowiązku złożenia egzaminu.
W oparciu te ustalenia Komisji Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że uzyskanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w trybie art. 232 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami obliguje wnioskodawcę, do wykazania że wykonywana przez niego działalność przed dniem 1 stycznia 1998 r. przez okres dłuższy niż 5 lat odpowiada definicji pośrednictwa określonej w przepisach tej ustawy.
Wobec powyższego, decydującą kwestią w powyższej sprawie jest ustalenie czy skarżący w ramach prowadzonej działalności faktycznie wykonywał czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przed dniem 1 stycznia 1998 r. przez okres dłuższy niż 5 lat o których mowa w art. 180 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mimo zdefiniowania pojęcia pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dopiero przez przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wprowadzenia przepisami tej ustawy obowiązku uzyskiwania uprawnień zawodowych przez osoby, chcące wykonywać ten zawód, uzyskanie tych uprawnień obliguje do wykonywania działalności, odpowiadającej zdefiniowanemu w ustawie pojęciu pośrednictwa. Dotychczasowa działalność osób ubiegających się o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w trybie art. 232 ust. 1 ww. ustawy musi odpowiadać ustawowemu pojęciu pośrednictwa bo nie może być różnicy między statusem osoby wykonującej działalność w zakresie pośrednictwa przed dniem 1 stycznia 1998 r. i po tej dacie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 709/05).
Definicję pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określa art. 180 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że pośrednictwo polega na zawodowym wykonywaniu czynności zmierzających do zawarcia umów dotyczących obrotu nieruchomościami. Zgodnie z art. 180 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami zakres czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określa umowa pośrednictwa zawarta w formie pisemnej. W umowie pośrednictwa należy określić również wysokość wynagrodzenia przysługującego pośrednikowi za wykonanie czynności zawodowych na rzecz osoby zamawiającej.
Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że działalność pośrednictwa obrocie nieruchomościami odpowiadająca tym kryterium, prowadzona przed wejściem w życie ustawy może być uznana za pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Odpowiednie stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego (m.in. wyrok WSA z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt. I SA/Wa 1977/04.
Złożone przez skarżącego dokumenty potwierdzają, że działania w Z. "[...]" nie stanowią czynności pośrednictwa w rozumieniu art. 180 ust. I ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził, że wykonanie czynności przygotowawczych do sprzedaży czy też zakupu nieruchomości własnych lub dla siebie przez zakład jest wykonywaniem funkcji właścicielskiej przez ten podmiot.
Od [...] maja 1993 r. skarżący był zatrudniony na stanowisku Prezesa Zarządu - Dyrektora w Spółdzielni "[...]" na podstawie umowy o pracę z dnia [...] maja 1993 r. Zgodnie z art. 204 ustawy z dnia 16 września 1982 r.-Prawo spółdzielcze Dz. U. z 1982 r. Nr 30, poz. 210 ze zm.) przedmiotem działalności spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych wynikających z zamieszkiwania w spółdzielczym osiedlu lub budynku. Przedmiot działalności Spółdzielni wynika z ww. ustawy i Statutu.
Zgodnie z treścią statutu Spółdzielni "[...]" w W. dla realizacji swoich zadań Spółdzielnia m. in. nabywa potrzebne jej tereny na własność lub użytkowanie wieczyste; buduje domy jednorodzinne na prawach własnościowych oraz urządzenia pomocnicze i gospodarcze, jak również lokale użytkowe czy też prowadzi gospodarkę zasobami mieszkaniowymi oraz zarządem majątkiem własnym i domami mieszkalnymi przyjętymi w administrację. Z treści statutu nie wynika, aby przedmiotem działalności tej Spółdzielni było świadczenie usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Zatem, biorąc pod uwagę obowiązujące w latach 1993-1998 przepisy prawa dotyczące funkcjonowania spółdzielni oraz statut Spółdzielni "[...]", należy stwierdzić, że praca wykonywana przez skarżącego na rzecz swojego pracodawcy tj. S "[...]" nie może być zakwalifikowana jako działalność zawodowa w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Również przedstawione przez skarżącego oświadczenia, zaświadczenia i opinie podpisane przez W. M. Przewodniczącego Rady Nadzorczej Spółdzielni "[...]" nie potwierdzają wykonywania czynności pośrednictwa, ponieważ obrót nieruchomości dotyczył nieruchomości stanowiących własność Spółdzielni.
Także załączone umowy zawarte w formie aktów notarialnych dotyczące przeniesienia spółdzielczych praw do domów jednorodzinnych będących w zasobach Spółdzielni "[...]" oraz sprzedaży nieruchomości gruntowych zabudowanych domami jednorodzinnymi. Powyższe umowy świadczą, jedynie o tym, że w okresie od 1993 roku do 1999 roku istniał obrót nieruchomościami. Załączone przez kandydata umowy w formie aktów notarialnych nie pozostają w żadnym związku z pośrednictwem, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz nie wskazuj że do transakcji doprowadził skarżący.
W związku z tym Minister uznał, że brak jest podstaw do zwolnienia kandydata z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu.
Powyższa decyzja Ministra Budownictwa stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 232 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 180 ust. 1 i 3 oraz art. 181 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 16 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141 poz. 1492), § 24 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2005r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości w zw. z art. 191 ust. 3 i art. 197 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz szereg przepisów Kpa.
Skarżący wskazuje, że Państwowa Komisja Kwalifikacyjna zastosowała wobec niego art. 16 powołanej ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami zamiast art. 232 ust. 1 pkt 3, co wynika z treści protokołu. Zdaniem skarżącego załączona przez niego dokumentacja jednoznacznie rozstrzyga, że wykonywał działalność pośrednictwa w okresie 5 lat poprzedzających wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy działalność wykonywana przez skarżącego może być uznana za pośrednictwo w obrocie nieruchomościami i czy działalność ta była wykonywana przez okres dłuższy niż 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do dnia wejścia w życie wyżej powołanej ustawy pośrednicy obrotu nieruchomościami nie mieli obowiązku posiadania uprawnień do wykonywania tego zawodu.
W pierwszej kolejności należy odwołać się do definicji pojęcia "pośrednictwo w obrocie nieruchomościami". I tak zgodnie z pierwotną wersją ustawy o gospodarce nieruchomościami "pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na wykonywaniu czynności zmierzających do zawarcia umów:
nabycia lub zbycia praw do nieruchomości, nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, najmu lub dzierżawy nieruchomości".
W obecnie obowiązującej wersji ustawy pojęcie to jest zdefiniowane jako "pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na zawodowym wykonywaniu przez pośrednika w obrocie nieruchomościami czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby umów:
nabycia lub zbycia praw do nieruchomości, nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, najmu lub dzierżawy nieruchomości albo ich części, innych niż określone w pkt 1-3, mających za przedmiot prawa do nieruchomości lub ich części".
Zatem w aktualnie obowiązującym systemie prawnym umowa pośrednictwa w obrocie nieruchomościami jest umową nazwaną, której wymogi określa art. 180 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Oceniając zakres działania osoby ubiegającej się o nadanie licencji w trybie art. 232 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, organ ocenia jednak działalność wnioskodawcy w okresie sprzed wejścia w życie ustawy, dokonując oceny czy czynności wykonywane przez wnioskodawcę miały cechy pośrednictwa, W tym zakresie subsydiame i odpowiednie posługiwanie się definicją zawartą w art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jak najbardziej dopuszczalne.
W polskim systemie prawa cywilnego pojęcie umowy pośrednictwa funkcjonuje jednak od dawna. I tak zgodnie z art. 517 Kodeksu zobowiązań pośrednictwo było także umową nazwaną. Kodeks cywilny nie zawierał odrębnych przepisów regulujących umowę o pośrednictwo. Przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wprowadzeniu przez tą ustawę umowy pośrednictwa w obrocie nieruchomościami do umowy o wykonywaniu usługi w postaci skojarzenia dwóch stron umowy, stworzenia sposobności do zawarcia umowy przez zleceniodawcę stosowane były odpowiednio w braku przepisów szczególnych - przepisy o zleceniu (art. 750 kc). Można w świetle przeważających poglądów doktryny i orzecznictwa przyjąć, że przepisy o zleceniu obejmują wszystkie rodzaje świadczenia usług, które nie mieszczą się w granicach typów umów przewidzianych w kodeksie cywilnym. Artykuł 750 kc pozwala na podciągnięcie pod pojęcie zlecenia wykształconych w obrocie, a nie uregulowanych w ustawie, postaci umów o świadczenie usług.
Wszystkie te rozważania prowadzą do jednoznacznego stwierdzenia - umowa pośrednictwa to umowa działania w imieniu innej osoby w celu skojarzenia stron i stworzenia sposobności do zawarcia umowy.
Odnosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, która na mocy art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne prawidłowo uznała, że praca w Spółdzielni Mieszkaniowej nie nosi znamion pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, gdyż wykonując czynności skarżący, jako pracownik Spółdzielni nie działał samodzielnie, a za pracę otrzymywał wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę, a nie umowy pośrednictwa. Nie ponosił też osobistej odpowiedzialności wobec kontrahentów Spółdzielni za ewentualnie wyrządzone szkody. Brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o wykonywaniu działania spełniającego umowy pośrednictwa.
W swoim obszernym i niezwykle szczegółowym uzasadnieniu organ w sposób wyczerpujący odniósł się do dowodów przedstawionych przez strony, a Sąd tę ocenę w całości podziela. Nie może być mowy w przedmiotowej sprawie o naruszeniu przepisów procedury, które wpłynęłoby na wynik postępowania.
Dodatkowo za całkowicie bezpodstawny należy uznać zarzut zastosowania wobec skarżącego niewłaściwej podstawy prawnej. Użycie formularza protokołu przewidzianego dla trybu przewidzianego w art. 16 powołanej ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, nie ma żadnego wpływu na legalność decyzji, zresztą sama treść protokołu, jest prawidłowa. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotem oceny była działalność w okresie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i Komisja dokonała oceny przez pryzmat art. 233 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego Minister Budownictwa nie naruszył prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze wszystkie omówione wyżej okoliczności orzeczono jak w wyroku z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).