Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku J. T. i B. O. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. nr [...] o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa położonej w [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości P. o pow. 0,0744 ha, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]
Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.
Położona w [...] przy ul [...] niezabudowana nieruchomość P. oznaczona jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, utworzona została w m.in. z części dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z księgi hipotecznej [...], która stanowiła własność K. i M. małż. T.. Została ona objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) i z dniem jego wejścia w życie, z mocy art. 1 dekretu, stała się własnością Gminy [...], a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), własnością Skarbu Państwa.
Decyzją z [...] listopada 1997 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 17 i 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. – o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.), orzekł o przekazaniu powyższej nieruchomości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Pismem z [...] sierpnia 2013 r. J. T. i B. O. (następczynie prawne K. T.) wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], zarzucając jej rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), poprzez jej wydanie z naruszeniem praw osób trzecich. W ich ocenie bowiem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji wskazywał, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w art. 1 dekretu, a w konsekwencji - zgodnie z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej: "u.g.g." – podlegać winna zwrotowi na rzecz byłych właścicieli bądź ich następców prawnych.
W efekcie rozpoznania tego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. oceniając, że inicjatorki tego postępowania, jako następczynie prawne przeddekretowego właściciela, nie mają interesu prawnego w sprawie. Organ wyjaśniał, że decyzja Wojewody dotyczy przekazania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie powoduje więc ona zmiany w stanie własnościowym, gdyż nadal jej właścicielem pozostaje Skarb Państwa. Nie stanowi więc także przeszkody do uzyskania przez byłych właścicieli jej zwrotu o ile zachodzą ku temu podstawy. Podnosił ponadto, że prawa poprzednika prawnego wnioskodawczyń do gruntu wygasły z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy. Interes prawny zaś w inicjowaniu postępowania nadzorczego nie może być uzasadniony tym, że chcą one podważyć tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości. Winny się bowiem takim tytułem legitymować już w chwili składania wniosku.
Minister zwracał także uwagę, że decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie przepisami ustawy z 1990 r. zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na którą powoływały się one w swoim wniosku.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem J. T. i B. O. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu spraw, utrzymał swoje postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. w mocy, podtrzymując zawartą w nim ocenę, że inicjatorki postępowania nie mają interesu prawnego w sprawie, a więc także przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniającego je do żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Ponownie wyjaśniał, że przekazanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości, nie powodowało zmian w stosunkach własnościowych istniejących na gruncie. Nie było też w tym przypadku konieczności stosowania art. 23 ust. 4 u.g.g. regulującego kwestię pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, na który to przepis powoływały się wyżej wymienione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ten przepis znajdowałby bowiem zastosowanie, gdyby dochodziło do zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich. W sprawie rozstrzygniętej przez Wojewodę doszło natomiast jedynie do przekazania nieruchomości Skarbu Państwa do instytucji powierniczej jaką jest Agencja.
Na postanowienie to J. T. i B. O. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu:
- - rażące naruszenie art. 47 ust. 4 u.g.g. w zw. z art. 69 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. oraz art. 23 ust. 4 u.g.g., poprzez wydanie decyzji przez Wojewodę [...] z naruszeniem praw spadkobierców pierwotnego właściciela nieruchomości, czego nie dostrzegł organ nadzorczy, a co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania z ich udziałem;
- - naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niezasadną odmowę przyznania skarżącym statusu strony i w konsekwencji niezasadną odmowę wszczęcia postępowania;
- - naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania pierwotnego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców o przysługujących im prawach do nieruchomości, w związku z niewykorzystaniem jej na cel wywłaszczeniowy i w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przysługujących im praw;
- - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zakwestionowanego postanowienia, w sytuacji gdy organ rozpoznający sprawę popełnił wiele uchybień, co powinno skutkować uchyleniem postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie orzeczeniem co do istoty sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, wniosły one o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także uchylenie poprzedzającego go postanowienia z [...] kwietnia 2015 r
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
skarga jest niezasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony.
O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego – jak wielokrotnie ponoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych - należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądały skarżące dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r., którą organ ów, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. – o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r., Nr 57, poz. 299 ze zm.), orzekł o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] nieruchomości P. oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta –na co słusznie zwracał uwagę Minister nie prowadzi do zmian stosunków własnościowych istniejących na gruncie. Nadal bowiem pozostaje on własnością Skarbu Państwa, a Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprawuje tylko wobec tej własności – po myśli art. 5 ww. ustawy - czynności powiernicze (por. wyrok NSA z 28 listopada 2001 r. II SA 1929/00 Lex nr 84479).
Stroną takich postępowań jest więc wyłącznie Skarb Państwa reprezentowany przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Względnie ci, którzy wykażą, że w rzeczywistości do nich, a nie Skarbu Państwa należała w dacie przekazania nieruchomość. Tymczasem z niespornych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że skarżący na ww. datę nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a jedynie są następcami prawnymi byłego właściciela, który utracił jej własność w następstwie zadziałanie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z tego faktu jednak nie wynikają dla nich żadne uprawnienia lub obowiązki, które decyzja Wojewody [...] by ograniczała lub znosiła.
Skoro zaś kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącym nie przysługiwał do nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. się one bez wątpienie nie legitymują. Nawet bowiem ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji - jak zasadnie zwracał uwagę Minister - nie wpłynie na ukształtowanie ich sytuacji prawnej w zakresie przysługujących im do tej nieruchomości praw czy roszczeń, o ile w ogóle takowe (np. związane z nierozpoznanym wnioskiem dekretowym) zostały przez nich zachowane.
Sąd podziela także stanowisko Ministra, że interes prawny skarżących w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może być uzasadniony tym, że chcą one podważyć tytuł własności Skarbu Państwa do przekazanej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości, gdyż temu celowi nie służy postępowanie nadzorcze. To skarżące winne się takim tytułem do nieruchomości legitymować już w momencie występowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Spory o własność – jako należące do kategorii spraw cywilnych – podlegają wszak rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach.
Za całkowicie chybiony uznać należy zarzuty naruszenia art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej tę ustawą (Dz.U. Nr 79, poz. 464) oraz art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego to naruszenia i to w sposób rażący miał się dopuścić zdaniem skarżących Wojewoda [...], czego z kolei miał nie dostrzec Minister. Przede wszystkim godzi się zwrócić uwagę, że w zaskarżonym postanowieniu nie dokonywano merytorycznej oceny decyzji Wojewody pod kontem obarczenia jej ewentualnymi kwalifikowanymi wadami prawnymi z art. 156 § 1 k.p.a., a jedynie rozstrzygano o kwestii procesowej, a więc samej dopuszczalności uruchomienia z wniosku skarżących postępowania nadzorczego mającego za przedmiot tę decyzję.
Niezależnie od powyższego nie sposób nie zauważyć, że przywoływane wyżej przepisy w ogóle w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1997 r. nie były stosowane. Ta bowiem była podjęta na odmiennej materialnoprawnej podstawie. Same natomiast unormowania ustawowe dotyczące zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej jak zbędnej na cel wywłaszczenia – wbrew temu co zdają się sądzić skarżące - nie znajdowały (jak też nie znajdują obecnie) zastosowania do gruntów przejętych w trybie przepisów dekretu warszawskiego.
Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia, utrzymanego w mocy postanowieniem z [...] maja 2015 r., o odmowie wszczęcia z wniosku J. T. i B. O. postępowania nadzorczego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody mającej za przedmiot ww. nieruchomość Skarbu Państwa odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.