Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. A. S. zażądał wydania decyzji, że zespół dworsko-parkowy w [...] w powiecie [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U z 1946 r. nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako dekret).
Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z [...] marca 2010 r. [...].
Pismem z [...] lutego 2012 r. L. K. (dalej jako skarżący) ponowił wniosek o wyłączenie spod reformy rolnej zespołu dworsko-pałacowego w [...].
Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskowane działki podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także jako organ/Minister) uchylił powyższą decyzję wskazując na konieczność oceny związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a częścią rolną dóbr [...]. Wyrokiem z 13 stycznia 2015 r, sygn. akt I SA/Wa 1507/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu [...].
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy w [...], usytuowany na działkach nr [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewoda ustalił, że stary dwór spełniał funkcje domu rządcy a niektóre jego izby wykorzystywano jako spichrze. Ponadto na terenie zespołu stał jeszcze jeden drewniany dworek, tj. budynek pomocniczy dla rezydencji właścicieli lub dom rządcy. Zdaniem Wojewody [...] zespół parkowy i część rolna majątku były w związku funkcjonalnym, skoro mieszkał tam rządca, stary dwór pełnił także funkcje spichrza, na przedmiotowych działkach posadowione były także budynki robotników folwarcznych. W ocenie wojewody o przydatności terenu dla celów reformy rolnej świadczy także fakt, że po przejęciu zespołu urządzono w nim szkoły rolnicze.
Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z dekretem na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli rozmiar łączny nieruchomości w województwie [...] przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że pod pojęciem "nieruchomości ziemskich" należy rozumieć zarówno nieruchomości przydatne do produkcji rolnej, jak również grunty pozbawione cech rolnych, ale pozostające w związku funkcjonalnym z częścią rolną, tj. niezbędne do produkcji rolnej albo ułatwiające produkcję rolną, których istnienie było wzajemnie uwarunkowane prowadzeniem takiej produkcji. Wyjaśnił, że związek funkcjonalny oznacza tak silne dwustronne powiązanie części rolnej i pozarolnej, że obie części osobno nie mają gospodarczego sensu.
Chodzi m.in. o drogi, centra zarządzania majątkiem, kolonie pracowników itp. choćby tylko ułatwiające bieżącą wytwórczość rolną. Część pozarolna nieruchomości podlega zatem przejęciu w ramach nieruchomości ziemskiej wówczas, gdy część rolna i pozarolna są wzajemnie uwarunkowane w taki sposób, że nie mogą funkcjonować osobno bez istotnej zmiany ich substancji.
W ocenie organu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest zdeterminowane przez kryterium związku funkcjonalnego, także wskutek oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1507/14, w którym Sąd wykluczył opieranie tego związku na samych powiązaniach podmiotowych oraz relacjach finansowych, podkreślając jednocześnie rolę zarządcy nadzorującego pracę gospodarstwa rolnego i możliwość samodzielnego funkcjonowania obu części majątku. Odnosząc kryterium związku funkcjonalnego do realiów niniejszej sprawy Minister podzielił ustalenia organu I instancji, że wnioskowane działki podlegały przejęciu na reformę rolną. Organ wskazał, że z zespołu parkowego zarządzano i administrowano całym majątkiem [...], co jest klasycznym przypadkiem związku funkcjonalnego. Wprawdzie park i pałac miały także funkcje mieszkalne oraz walory estetyczne, to jednak położone na przedmiotowych działkach ogród warzywny, stawy rybne, czworaki dla pracowników rolnych oraz stary dwór stanowiący rządcówkę, skąd zarządzano całymi dobrami wojsławickimi determinują funkcję wnioskowanego obszaru.
Ponadto zespół parkowo-pałacowy był otoczony obiektami przydatnymi rolniczo, tj. dwoma podwórzami folwarcznymi, stawami rybnymi, ogrodem warzywnym i sadem owocowym. Wiodący charakter administracyjny i elementy rolne całego założenia nie pozwalają wydzielić części mieszkalnej, skoro blisko i z każdej strony pałacu były urządzone i wzajemnie skomunikowane obiekty służące do zarządzania majątkiem lub choćby przydatne rolniczo. Dlatego w ocenie organu należy uwzględnić wiodącą, dominującą funkcję obszaru.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 7a, 8, 12, 35, 75, 77, 78, 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) oraz art. 2, 21, 64 i 77 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej i równego traktowania, nie uwzględniając w postępowaniu żadnych dowodów ani zeznań wskazanych przez niego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga ma uzasadnione podstawy.
Dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 Nr 3 poz. 13; dalej jako dekret) został uchylony, pomimo to, jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, a także uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt III CZP 21/11 - w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 grudnia 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nadal właściwe do orzekania w tego typu sprawach są organy administracji a podstawę prawną w tym zakresie stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10 poz.51 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie).
Stosownie do art. 2 ust.1 lit. e) dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej, bądź [...] ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], jeśli ich rozmiar łączny przekraczał [...] ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jak wskazał Sąd Najwyższy w przywołanej wyżej uchwale, zarówno § 5 rozporządzenia wykonawczego, jak i powołana w nim podstawa ustawowa w postaci art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nadal powinny stanowić podstawę prawną do orzekania na drodze administracyjnej, czy w sprawach wątpliwych dana nieruchomość odpowiada zakresowi pojęcia nieruchomości ziemskiej we wskazanym przepisie tego dekretu. Trzeba jednak podkreślić, że ewentualne orzekanie na podstawie ww. przepisu miało (i ma) miejsce jedynie w kwestiach związanych z zaprzeczeniem wystąpienia skutku, jaki z mocy dekretu następował w dacie jego wejścia w życie, tj. skutku w postaci przejścia prawa własności objętych jego normą nieruchomości na rzecz Państwa.
Zarówno bowiem dekret "o reformie rolnej", jak i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie zawierały uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e) nieruchomości ziemskich, a w szczególności nie przewidywały wydawania w tym zakresie aktów o charakterze deklaratoryjnym. Przejście nieruchomości ziemskiej na własność Państwa następowało z mocy prawa, bez potwierdzania tego faktu w formie decyzji administracyjnej lecz co najwyżej nie mającego jej mocy zaświadczenia. Rozporządzenie z 6 września 1944r. w § 6 przewiduje dopuszczalność złożenia wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a rozstrzygnięcie w tego typu sprawach następuje na podstawie § 5 omawianego rozporządzenia w formie decyzji administracyjnej.
W sprawie mamy do czynienia z przejętą przez Państwo nieruchomością ziemską o powierzchni ponad [...] ha. Wnioskiem złożonym w trybie § 5 rozporządzenia był objęty jedynie zespół dworsko-parkowy jako jeden z elementów całej ww nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że kwestia zachodzenia tzw. "związku funkcjonalnego" to efekt wypracowanej przez sądy administracyjne linii orzecznictwa. Zresztą w tej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), który w zaleceniach wyroku zapadłego w sprawie I SA/Wa 1507/14 wskazał na zasadność rozważenia całokształtu okoliczności sprawy w kontekście związku funkcjonalnego zachodzącego pomiędzy częścią rezydencjalną ww. majątku a jej pozostałą częścią gospodarczą. Wg orzecznictwa związek funkcjonalny pomiędzy poszczególnymi częściami nieruchomości występuje wówczas, gdy bez danej części majątku pozostała jego część, o charakterze stricte rolniczym, nie mogłaby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie (por. wyrok NSA z 25 lipca 2018 r. I OSK 2163/16, LEX nr 2564644).
W nawiązaniu do zaleceń WSA, zarówno wojewoda jak i minister ustalili, iż kwestia zarządzania spornym majątkiem skupiała się w rekach rządcy, który zajmował dawny dwór, natomiast pałac, jakkolwiek usadowiony był w środkowej części całej nieruchomości - pełnił funkcję typowo mieszkalną. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika zatem, iż "wnioskowany teren lokował: pałac i stary dwór (działka nr [...]), drogę (działka nr [...]) i budynki robotników folwarcznych (działki nr [...]). (...) Stary dwór spełniał funkcję domu rządcy, a niektóre izby wykorzystywano jako spichrze.
Ponadto, na terenie zespołu stał jeszcze jeden drewniany dworek, tj. budynek pomocniczy dla rezydencji właścicieli lub dom rządcy, (...) zespół parkowy i część rolna majątku były w związku funkcjonalnym, skoro: mieszkał tu rządca, stary dwór pełnił funkcję spichrza i posadowione tu były budynki robotników folwarcznych." Dalej organ podał w uzasadnieniu, że "z zespołu parkowego zarządzano i administrowano całym majątkiem Wojsławice, co jest klasycznym przejawem związku funkcjonalnego. Wprawdzie pałac i park miały walory mieszkalne oraz estetyczne, to jednak ogród warzywny we wschodniej części działki nr [...], stawy rybne w północnej części działki nr [...], czworaki dla pracowników rolnych na działkach nr [...], a zwłaszcza tzw. stary dwór stanowiący rządcówkę, skąd zarządzano całymi dobrami wojsławickimi determinują funkcję wnioskowanego obszaru." Wg organu, "kluczowe znaczenie dla wyniku tej sprawy ma urządzenie rządcówki (domu administratora, domu administracyjnego) w tzw. starym dworze posadowionym w zachodniej części działki nr [...].
W tym budynku urzędował rządca dóbr [...], a część pomieszczeń wykorzystywano jako spichrze." "Funkcjonowanie rządcówki w starym dworze wynika z licznych dokumentów konserwatorskich, z opracowań historycznych, a także z zeznań niemal wszystkich świadków."
Sąd nie neguje ww ustaleń, wynikają one wprost z materiału dowodowego szeroko przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wynika z nich, że ww nieruchomość o pow. ponad [...] ha i ponad [...] ha gruntów ornych była zarządzana przez rządcę z budynku starego dworu (gdzie nieopodal był też budynek oficyny), natomiast reprezentacyjny pałac pełnił funkcję mieszkalną i posiadał walory estetyczne. Powyższe wskazuje, że w realiach tej sprawy nie budzi wątpliwości, że z zespołu dworskiego zarządzano całym majątkiem i że element zarządzania i samego rządcy implikuje twierdzenie o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy budynkami starego dworu czy czworaków a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Organ pominął jednak, że nieruchomość składała się ze starego dworu, oficyny, budynków folwarcznych i z okazałego zabytkowego pałacu, bez którego funkcjonowanie majątkiem w świetle przytoczonych przez organ okoliczności z powodzeniem mogło się odbywać. A to prowadzi do wniosku, że część pałacowa nie pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią rolną ww majątku.
To, że pałac był usytuowany w centralnej części majątku i był otoczony obiektami przydatnymi rolniczo, tj. dwoma podwórzami folwarcznymi, stawami rybnymi, ogrodem warzywnym i sadem owocowym (nie objętymi wnioskiem) a także i to, że po przejęciu majątku, urządzono tam szkoły rolnicze – nie zmienia faktu, że cały majątek mógł funkcjonować bez pałacu gdyż cały proces zarządczy (wg jednoznacznych ustaleń organu) odbywał się w budynku dawnego dworu. Organ kwalifikuje zespół dworski czy dworsko-parkowy jako jedną zorganizowaną całość. Trzeba podkreślić jednak, że utożsamienie tego kompleksu łącznie z częścią stricte reprezentacyjną (czyli z pałacem) pozostaje w sprzeczności z nie budzącymi wątpliwości ustaleniami. W sprawie organ opisał walory pałacu i zanegował aby z tego miejsca odbywało się zarządzanie majątkiem. A to prowadzi do wniosku, że jakkolwiek ustalenia organu są prawidłowe, to jednak wnioski z nich wyciągnięte, na tle ostatniej linii orzecznictwa, i innych decyzji ministra wydawanych w sprawach reformy rolnej – pozostają błędne.
Kwestii cechy reprezentacyjnej pałacu nie wyklucza jego centralne usytuowanie czy możliwość przechodzenia pracowników majątku przez park; podobnie i to, że pałac nie był posadowiony na wyodrębnionym geodezyjnie gruncie, lecz stanowi część składową działki o pow.[...] ha. Ocena przydatności nieruchomości bądź jej części na cele reformy rolnej powinna być przy tym dokonana w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie wejścia dekretu w życie a nie w konfrontacji z przeznaczeniem czy wykorzystywaniem nieruchomości w terminie późniejszym. Stąd argumentacja organu wskazująca na rolniczy charakter całej nieruchomości, a w tym pałacu - z uwagi na późniejsze urządzenie w tymże pałacu szkoły rolniczej czy mieszkań dla nauczycieli – nie mieści się w kategorii logiki normatywnej. Istotny jest bowiem stan majątku na datę jego przejęcia a nie sposób późniejszego wykorzystywania. Błędne wnioski wyciągnięte z prawidłowych ustaleń skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej (art. 135 ppsa).
Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny rozstrzygnąć wniosek skarżącego w odniesieniu do przywoływanego w sprawie protokołu zdawczo odbiorczego z [...] września 1945 r. i dokonać rozróżnienia pomiędzy "budynkami mieszkalnymi służby folwarcznej" o skromnej konstrukcji, "odbiegającej od estetyki pałacu", starego dworu czy nawet oficyny i rozdzielić funkcję rezydencjalną majątku od funkcji gospodarczej. Już z samego opisu ww. nieruchomości i cech poszczególnych budynków nie budzi wątpliwości, że cały przedmiot wniosku skarżącego złożonego w ramach § 5 rozporządzenia nie wymykał się z regulacji dekretu PKWN, jednak kwestia reprezentacyjnego i osobno funkcjonującego pałacu i otaczającego go parku - w świetle przytoczonych przez organ okoliczności wynikających z imponującej części materiału dowodowego w tym zeznań świadków - powinna być rozpatrzona, tak jak inne tego typu sprawy, z uwzględnieniem cech odrębności w stosunku do funkcjonującego jako zorganizowana całość majątku ziemskiego. Na powyższe jednoznacznie wskazywał Sąd administracyjny już w sprawie I SA/Wa 1507/14.
Wyrok zapadł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 lit. e dekretu. Zwrot kosztów nastąpił na podstawie art. 200 ppsa.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).