Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z 23 marca 2022 r., nr KOC/1231/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 11 lutego 2022 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000533/ZZ/2022, w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 12 lipca 2013 r., nr UD-IV-WSZ-SR2/001462/SP/2013, zmienioną decyzjami z 7 listopada 2018 r. oraz 29 grudnia 2020 r., Prezydent przyznał Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką na niepełnosprawnym synem A. K. na okres do 31 marca 2021 r.
Decyzją z 5 maja 2021 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/001188/ZM/2021, Prezydent po raz kolejny zmienił własną decyzję z 12 lipca 2013 r. w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w ten sposób, że wydłużono okres jego przysługiwania do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z 22 listopada 2021 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/003548/ZZ/2021, Prezydent uznał świadczenie pielęgnacyjne przyznane Skarżącemu, wypłacone w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 5 913, 00 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami.
Skarżący 25 listopada 2021 r. złożył w Urzędzie Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dołączając nowe orzeczenie o niepełnosprawności A. K. wydane 1 lipca 2021 r. (ważne do 1 lipca 2026 r.) przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie.
Decyzją z 7 grudnia 2021 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/003705/SP/2021, Prezydent przyznał Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką na niepełnosprawnym synem A. K. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 lipca 2026 r.
Odwołanie od decyzji Prezydenta z 22 listopada 2021 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/003548/ZZ/2021, złożył Skarżący wskazując, że pozostawał w błędnym przekonaniu co do swojej sytuacji z uwagi na wskazane przez organ I instancji przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Kolegium na skutek rozpoznania odwołania, decyzją z 22 grudnia 2021 r., nr KOC/7638/Sr/21, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta.
Pismem z 11 stycznia 2022 r. Prezydent zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych.
Decyzją z 11 lutego 2021 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000533/ZZ/2022, Prezydent uznał świadczenie pielęgnacyjne przyznane Skarżącemu, wypłacone w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 5 913, 00 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I Instancji wskazał, iż Skarżący miał obowiązek poinformowania organu pomocowego o wszelkich okolicznościach mających wpływ na wypłatę świadczenia, w tym w szczególności poinformować o uzyskaniu nowego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, czego nie zrobił. Powyższe zaniedbanie Skarżącego organ I instancji zinterpretował jako wypełniające hipotezę przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako "ustawa/ustawa o świadczeniach rodzinnych"), który stanowi że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie do Kolegium.
Decyzją z 23 marca 2022 r., nr KOC/1231/Sr/22, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 11 lutego 2022 r., nr UD-IV-WSZ-SRII/000533/ZZ/2022. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczeniach rodzinnych. Dalej organ podkreślił, że Skarżący powinien mieć świadomość, że uzyskanie kolejnego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności kończy okres wydłużenia ważności poprzedniego orzeczenia. Podobnie jak musiał być świadomy o obowiązku przekazania informacji o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności w związku z uzasadnieniem decyzji organu I instancji z 7 maja 2021 r. gdzie wskazano wprost o obowiązku poinformowania organu o uzyskaniu kolejnego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Wobec wydania orzeczenia 1 lipca 2021 r. oraz mając na uwadze okres, na jaki przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazany w decyzji Prezydenta tj. jako nie dłuższy niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, Kolegium uznało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało jedynie do 31 lipca 2021 r., czyli do końca miesiąca w którym wydano nowe orzeczenie o niepełnosprawności A. K. Z akt sprawy bowiem nie wynikało, aby Skarżący niezwłocznie poinformował Prezydenta o wydaniu nowego orzeczenia.
Od powyższej decyzji złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w związku z błędną interpretacją przepisów wyraził skruchę w odwołaniu od decyzji Prezydenta. Wyjaśnił, że jego błąd wynikał z niedopatrzenia co miało ten skutek, że niezrealizował obowiązku poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący wskazał, że nie wynikało to ze złej woli czy też świadomego ignorowania obowiązków. Przez cały ten czas Skarżący sugerował się bowiem przepisami uchwalonymi na czas epidemii, nie mając świadomości konieczności dostarczenia nowego oświadczenia do właściwego organu. Był przekonany, że postępuję właściwie i nie miał obowiązku dostarczenia dokumentu z uwagi na związane z pandemią ograniczenia. Na koniec dodał, że z racji rezygnacji z pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne stanowi podstawowe wsparcie przeznaczone na edukację i rehabilitację niepełnosprawnego syna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.
W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu.
Kontrolowane decyzje zostały wydane w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką stanowiła ustawa o świadczeniach rodzinnych, która reguluje tryb i warunki ustalania świadczeń, w tym między innymi prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Mając na uwadze możliwość zaistnienia sytuacji pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione, ustawodawca uregulował tryb weryfikacji decyzji je przyznających (art. 32 ustawy), jak też stwierdzenia w drodze decyzji, że są one świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładania na osoby, które je pobrały obowiązku ich zwrotu (art. 30 ust. 1 ustawy). Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję nienależnie pobranego świadczenia, którym to jest m.in. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy).
Organy w rozpoznawanej sprawie do tak zdefiniowanego nienależnie pobranego świadczenia zakwalifikowały sytuację pobierania przez Skarżącego od 1 sierpnia 2021 do 31 października 2021 r. świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy w stosunku do syna Skarżącego – A. K. zostało wydane nowe orzeczenie przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z 1 lipca 2021 r., nr D/11007/10/21, według którego zaliczono syna Skarżącego do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie zostało wydane do 1 lipca 2026 r.
Faktem jest, że o orzeczeniu tym Skarżący nie poinformował niezwłocznie właściwego organu pomocnego (w tym przypadku Prezydenta). Natomiast pierwotne prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznane decyzją Prezydenta z 12 lipca 2013 r., zostało wydłużone do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Powyższy stan faktyczny nie jest sporny i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Wobec tego istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest wyjaśnienie czy pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w tak przedstawionym stanie faktycznym podlega pod definicję świadczenia nienależnie pobranego ustanowionego w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się nadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Oznacza to, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości.
Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09).
Sąd w składzie orzekającym uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za uznaniem, że Skarżący pobierał nienależne świadczenie w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 października 2021 r.
Należy zwrócić uwagę, że w toku postepowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako "k.p.a."). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ostatecznie organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Oceniając czy w sprawie zachodzi element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu) niewątpliwie należy wziąć pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Przede wszystkim umknęło uwadze organom, że Skarżący w odwołaniu od decyzji wyjaśnił, że pozostawał w błędnym przekonaniu co do swojej sytuacji prawnej z uwagi na wskazane przez organ I instancji przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co wywołało u niego przekonanie, że chociaż uzyskał nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna, to jednak z uwagi na brzmienie powyższych regulacji, przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trudno zatem uznać, że Skarżący swoim działaniem świadomie i celowo wprowadził organy w błąd. Powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie.
Poza sporem jest, że Skarżący dopiero 25 listopada 2021 r. przedłożył w organowi pomocowemu nowe orzeczenie o niepełnosprawności wydane 1 lipca 2021 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie – jednak mając na uwadze stan świadomości Skarżącego – nie mogło być to uznane za świadome i zamierzone działanie (lub zaniechanie) świadczeniobiorcy (Skarżącego) wobec organów. Trudno tu bowiem zarzucać Skarżącemu świadomość w dążeniu do nielegalnego uzyskania pomocy finansowej ze środków publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych przy zaistnieniu o wyżej wspomnianym elemencie subiektywnym (świadomym i celowym działaniu strony uzyskującej świadczenia, które skutkowało ich wypłatą mimo istniejących ku temu przeszkód) i obiektywnym (wystąpienia okoliczności wykluczających prawo do świadczeń) – do uznania go za takowe jest właściwe pouczenie strony o konsekwencjach wynikających z zaistnienia zdarzenia skutkującego utratą prawa do świadczenia. Pouczeniem, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest tylko takie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1139/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący został poinformowany o konieczności dostarczenia do organu nowego orzeczenia (o niepełnosprawności) po jego uzyskaniu. Taka informacja została ujęta w końcowej części uzasadnienia decyzji Prezydenta z 7 maja 2021 r., mocą, której przedłużono Skarżącemu okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy jednak nie zauważyły, że w ślad za nałożeniem owego obowiązku nie pouczono Skarżącego o konsekwencjach jego niedopełnienia. W szczególności nie poinformowano adresata ww. decyzji o utracie w takiej sytuacji prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia. Takiej informacji próżno doszukać się w lakonicznym pouczeniu tej decyzji, gdzie poza informacją o wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązku niezwłocznego informowania organu w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w żaden sposób nie uściślono o jakich zmianach jest mowa.
Poza tym, świadczenie pielęgnacyjne było mu niezmiennie nadal wypłacane, a sytuacja faktyczna syna Skarżącego (A. K.), wobec którego wydano kolejne orzeczenie o niepełnosprawności – czyli tożsame jak poprzednie, w istocie powodowała, że uprawnienie Skarżącego do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, nie uległo zmianie.
Nie może pozostać bez znaczenia dla postrzegania i interpretacji przez Skarżącego wspominanego pouczenia, akcentowana w skardze i odwołaniu błędne wyobrażenie (niezrozumienie) sytuacji prawnej w jakiej Skarżący się znajdował spowodowanej epidemią COVID-19. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że osoby działające w warunkach skomplikowanego systemu prawnego, nie zawsze mogą samodzielnie dostrzec i właściwie ocenić wagę określonych informacji czy zdarzeń mających znaczenie dla dochodzonych przez nie uprawnień czy uzyskiwanych świadczeń. Częste redagowanie tekstów przy użyciu języka prawnego i prawniczego decyzji czy pouczeń, nie zawsze posiada zrozumiałe sformułowania dla przeciętnego odbiorcy.
Mając na uwadze powyższe, w sprawie uzasadnionym jest stwierdzenie, że brak jest ziszczenia się przesłanek warunkujących uznanie wypłaconego w okresie ujętym w zaskarżonej decyzji świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmiennie je klasyfikując organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który ich to tego nie uprawniał. Naruszenie to było zaś wynikiem braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jak i błędnej oceny materiałów dowodowych. Z tych przyczyn zakwestionowana decyzja jak też obarczona tożsamymi wadami decyzja organu I instancji, nie mogły się ostać.
Uwzględniając zachodzące w sprawie okoliczności należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II GSK 1785/13). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji (por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530).
Mając na względzie powyższe uznać należy, że warunek uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane nie został spełniony, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postepowanie jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.